關(guān)于強(qiáng)化基層財(cái)政預(yù)算管理的思考

張玥

（太原市杏花嶺區(qū)國(guó)庫(kù)支付中心，山西 太原 030009）

一、財(cái)政預(yù)算管理概述

（一）財(cái)政預(yù)算管理的基本概念

預(yù)算是一種被廣泛使用的管理工具是一種事前的計(jì)劃性活動(dòng)，反映了使用主體在將來(lái)的某個(gè)特定的時(shí)期內(nèi)運(yùn)用一定的科學(xué)方法和測(cè)算工具對(duì)收入支出的預(yù)測(cè)和計(jì)劃安排。財(cái)政預(yù)算，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是政府部門(mén)的收入和支出的計(jì)劃；從形式上看是按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)將政府的收支情況按照政府收支科目列入特定的表格中，用以反映政府各個(gè)職能部門(mén)的政策導(dǎo)向、活動(dòng)范圍和目標(biāo)追求的一種具有法律效力的文件。財(cái)政預(yù)算管理通常包括對(duì)財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)、流程的制度以及使用操作管理。

（二）財(cái)政預(yù)算的原則

1．財(cái)政預(yù)算合法性原則，要求財(cái)政預(yù)算的編制符合《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和國(guó)家其他法律、法規(guī)的要求，并在法律賦予的部門(mén)的職能范圍內(nèi)進(jìn)行。

2．財(cái)政預(yù)算完整性原則，要求財(cái)政預(yù)算要涵蓋政府各部門(mén)的所有收入和支出情況。

3．財(cái)政預(yù)算科學(xué)性原則，要求預(yù)算的編制的方法科學(xué)，結(jié)構(gòu)合理，還要注重預(yù)算編制的效率。

4．財(cái)政預(yù)算透明性原則，要求財(cái)政預(yù)算主動(dòng)接受人大、審計(jì)和社會(huì)公眾的監(jiān)督，建立健全完善的預(yù)算信息公開(kāi)機(jī)制。

5．財(cái)政預(yù)算績(jī)效性原則，要求財(cái)政預(yù)算管理的全過(guò)程都實(shí)行全面的追蹤問(wèn)效，保證財(cái)政資金的使用效益。

二、基層財(cái)政預(yù)算管理存在的突出問(wèn)題及原因分析

（一）基層財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化不足

財(cái)政預(yù)算雖然采用零基預(yù)算，但是在預(yù)算編制的過(guò)程中，大家仍習(xí)慣采用上年度批復(fù)的預(yù)算數(shù)作為編制下年度預(yù)算的基數(shù)，導(dǎo)致出現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)。基本支出預(yù)算的編制實(shí)行定額管理，固定的定額標(biāo)準(zhǔn)和分配方法幾乎多年不變的一直延續(xù)至今，有的預(yù)算單位編少人多，出現(xiàn)公用經(jīng)費(fèi)不足的情況，有的預(yù)算單位編多人少，造成了一定程度的財(cái)政資金浪費(fèi)。項(xiàng)目支出預(yù)算編制時(shí)，前期準(zhǔn)備工作不足或者是對(duì)下一年度的部門(mén)重點(diǎn)工作把握不準(zhǔn)，往往是項(xiàng)目尚未形成實(shí)物工作量甚至是還未有詳實(shí)的實(shí)施計(jì)劃、工程概算等，沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證就開(kāi)始編制項(xiàng)目支出預(yù)算。以上種種原因?qū)е略陬A(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，頻繁出現(xiàn)各政府預(yù)算單位要求追加、調(diào)整預(yù)算的情況，從側(cè)面反映出了預(yù)編制的不合理、不科學(xué)，不夠精細(xì)化。

（二）基層財(cái)政預(yù)算管理的規(guī)范性、監(jiān)督力不強(qiáng)

由于基層政府部門(mén)對(duì)預(yù)算管理工作認(rèn)識(shí)不到位，重視度不高，上下級(jí)預(yù)算、基層政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、單位預(yù)算之間缺乏有效的銜接控制。財(cái)政預(yù)算部門(mén)和業(yè)務(wù)科室，業(yè)務(wù)科室和預(yù)算單位之間也缺乏有效的溝通，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算管理只是流于形式?jīng)]有形成真正意義上的嚴(yán)格規(guī)范。另外，人民代表大會(huì)以及社會(huì)公眾在對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中，由于上報(bào)的預(yù)算草案和對(duì)外公開(kāi)的預(yù)算信息存在較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)督上不夠?qū)I(yè)，使得預(yù)算管理監(jiān)督的有效性受到一定影響。

（三）基層財(cái)政預(yù)算管理的約束力、績(jī)效性不佳

基層財(cái)政預(yù)算對(duì)支出執(zhí)行約束力不夠，部門(mén)預(yù)算追加、調(diào)劑沒(méi)有統(tǒng)一的管理和規(guī)范的程序，追加預(yù)算的隨意性較大，沒(méi)有相應(yīng)的約束和考核機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行的約束機(jī)制有待完善。另外，基層政府部門(mén)在預(yù)算編制的過(guò)程中往往將績(jī)效與預(yù)算相分離，只注重資金的分配，不注重項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立，執(zhí)行過(guò)程中也不遵循“講求績(jī)效”的原則，執(zhí)行結(jié)束后績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果難以應(yīng)用到實(shí)際工作中區(qū)，基層政府也尚未建立“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的預(yù)算績(jī)效管理約束機(jī)制，造成了部分財(cái)政資金的使用達(dá)不到預(yù)期的效果。

（四）基層財(cái)政預(yù)算管理的公開(kāi)性、透明度不高

首先，基層政府預(yù)算單位作為預(yù)算公開(kāi)主體的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，有的甚至認(rèn)為預(yù)算公開(kāi)只是財(cái)政部門(mén)的工作而已；其次，財(cái)政部門(mén)對(duì)本地區(qū)各預(yù)算單位的預(yù)算管理情況缺乏全面準(zhǔn)確及時(shí)的了解，現(xiàn)行的部門(mén)預(yù)算公開(kāi)尚不能細(xì)化到具體項(xiàng)目實(shí)施單位、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度等這樣程度的全覆蓋；最后是政府對(duì)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)制度的宣傳力度較低，普通社會(huì)公眾要么認(rèn)為財(cái)政預(yù)算信息與自己無(wú)關(guān)，缺乏參政議政的熱情，要么是對(duì)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)信息期望值過(guò)高，導(dǎo)致信心不足，從而對(duì)于預(yù)算管理公開(kāi)這一制度的主動(dòng)參與性很低，幾乎體現(xiàn)不出財(cái)政預(yù)算管理公開(kāi)的預(yù)期價(jià)值所在。

（五）基層財(cái)政預(yù)算管理的綜合性、統(tǒng)籌性不夠

基層財(cái)政存在上級(jí)轉(zhuǎn)移支付等結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金數(shù)額較大的現(xiàn)象，形成過(guò)多資金存量，預(yù)算執(zhí)行率低，財(cái)政資金使用效益差。也正是由于財(cái)政預(yù)算編制的不科學(xué)、不合理以及國(guó)庫(kù)集中支付制度下財(cái)政資金撥付過(guò)程中相關(guān)審核手續(xù)較為繁瑣，導(dǎo)致一部分財(cái)政資金沉淀。另外，基層財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算單位財(cái)政撥款之外的收支預(yù)算管理不嚴(yán)格，監(jiān)督指導(dǎo)不到位，具體資金執(zhí)行情況也不清楚，導(dǎo)致預(yù)算單位可能有存款未有效盤(pán)活使用，但是還繼續(xù)申請(qǐng)財(cái)政資金的情況，這就相當(dāng)于給財(cái)力緊張的基層財(cái)政“雪上加霜”，導(dǎo)致沒(méi)有及時(shí)將寶貴的財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、強(qiáng)化基層財(cái)政預(yù)算管理的對(duì)策

（一）完善財(cái)政預(yù)算編制管理

首先，要提高預(yù)算編制的思想認(rèn)識(shí)。對(duì)政府部門(mén)的財(cái)會(huì)人員甚至是單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行預(yù)算管理工作的宣講，提高其對(duì)預(yù)算管理的必要性和重要性的認(rèn)識(shí)。其次，要強(qiáng)調(diào)零基預(yù)算。要求各預(yù)算單位在預(yù)算編制的過(guò)程中，能夠摒棄以前的習(xí)慣思維，從下一年度的實(shí)際情況出發(fā)，編制科學(xué)合理的年度預(yù)算，確保預(yù)算管理的針對(duì)性和可操作性。最后，要細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算管理，項(xiàng)目支出的預(yù)算編制可以說(shuō)是預(yù)算編制過(guò)程中重點(diǎn)、難點(diǎn)。預(yù)算單位在年度預(yù)算編制工作之前，應(yīng)該確定下一年度的重點(diǎn)工作方向，平時(shí)的日常工作中就應(yīng)儲(chǔ)備高質(zhì)量的項(xiàng)目，并做前期的項(xiàng)目實(shí)施準(zhǔn)備工作，為下一年度的項(xiàng)目預(yù)算編制工作提供可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和背景支持。

（二）嚴(yán)格預(yù)算約束機(jī)制

維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格控制追加預(yù)算的數(shù)量，強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算約束性，建立統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算追加、調(diào)整審批程序，將是否進(jìn)行預(yù)算追加以及追加預(yù)算執(zhí)行率列為其年度目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容。強(qiáng)化各預(yù)算部門(mén)“預(yù)算不做調(diào)整是常態(tài)，預(yù)算調(diào)整是例外”的現(xiàn)代化預(yù)算管理理念，嚴(yán)禁擅自調(diào)整預(yù)算，堅(jiān)決杜絕隨意追加預(yù)算的行為。另外，制定嚴(yán)格的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法和問(wèn)責(zé)制度，將預(yù)算部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行率、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率列為考核部門(mén)工作業(yè)績(jī)的指標(biāo)，積極采取措施，盤(pán)活存量資金，增加可用財(cái)力。

（三）構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系

首先，從預(yù)算編制前就要將績(jī)效理念扎根，將績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)合理與否作為該項(xiàng)目是否納入預(yù)算的前提條件，并且對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效前評(píng)審；其次，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，搭建自上而下的信息技術(shù)平臺(tái)對(duì)財(cái)政資金的全流程進(jìn)行績(jī)效跟蹤和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并對(duì)金額較大的關(guān)注度較高的項(xiàng)目和部門(mén)整體展開(kāi)全面的績(jī)效評(píng)價(jià)；其次，預(yù)算執(zhí)行完畢，要督促項(xiàng)目實(shí)施單位以及預(yù)算單位開(kāi)展績(jī)效自評(píng)價(jià)，也可聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，并向社會(huì)公眾公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果。最后，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用到實(shí)際工作，確保財(cái)政資金的高效使用。

（四）建設(shè)參與性較高的預(yù)算公開(kāi)模式

首先，要樹(shù)立服務(wù)型政府的意識(shí)，不能把財(cái)政預(yù)算信息的公開(kāi)作為是對(duì)公眾的一種恩賜，而應(yīng)是一種不可推卸的責(zé)任義務(wù)。其次，積極主動(dòng)組織開(kāi)展各種形式的財(cái)政預(yù)算知識(shí)的普及活動(dòng)，調(diào)動(dòng)社會(huì)大眾尤其是人大代表們學(xué)習(xí)財(cái)政預(yù)算知識(shí)的積極性。再次，完善財(cái)政部門(mén)對(duì)公眾參與的反饋制度，只有真誠(chéng)的回應(yīng)才能讓公眾更有信心參與進(jìn)來(lái)，才能真正讓人民有國(guó)家主人翁的責(zé)任感，才能真正地讓財(cái)政資金發(fā)揮最大的效用。最后，不斷規(guī)范預(yù)算公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化預(yù)算公開(kāi)項(xiàng)目，豐富預(yù)算公開(kāi)范圍，提升預(yù)算公開(kāi)信息質(zhì)量，盡量做到公開(kāi)數(shù)據(jù)信息的全面覆蓋。

（五）加強(qiáng)基層財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)

現(xiàn)階段，基層財(cái)政部門(mén)人員配備嚴(yán)重不足，一個(gè)人有時(shí)對(duì)應(yīng)上級(jí)財(cái)政部門(mén)多個(gè)崗位甚至是多個(gè)科室，疲于應(yīng)付，很難高質(zhì)量地開(kāi)展工作。因此，首先，要加強(qiáng)政治理論和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，將各種線上線下的業(yè)務(wù)培訓(xùn)作為更新自身知識(shí)結(jié)構(gòu)、提升自身業(yè)務(wù)能力的重要手段，不斷增強(qiáng)駕馭工作和解決復(fù)雜問(wèn)題的能力。其次，要注重財(cái)政干部的職業(yè)道德素質(zhì)培養(yǎng)，以良好的信念和修養(yǎng)應(yīng)對(duì)財(cái)政工作，對(duì)國(guó)家、社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。再次是要把工作干勁足、創(chuàng)新能力強(qiáng)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀干部配備到預(yù)算管理工作中，同時(shí)，關(guān)心財(cái)政預(yù)算管理干部成長(zhǎng)，讓優(yōu)秀的預(yù)算管理干部有發(fā)展的空間，充分調(diào)動(dòng)其工作積極性。最后，要強(qiáng)化制度建設(shè)，以制度管人，使預(yù)算管理干部敢想、敢做、敢干。努力建設(shè)一支忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)財(cái)政隊(duì)伍，為推進(jìn)預(yù)算管理工作提供強(qiáng)有力的智力支撐。

四、結(jié)語(yǔ)

基層財(cái)政，是國(guó)家財(cái)政體系的基礎(chǔ)部分，也是基層政府履職盡責(zé)的必要手段。而財(cái)政預(yù)算管理又是財(cái)政工作的著手點(diǎn)和落腳點(diǎn)，科學(xué)合理的預(yù)算管理能為政府對(duì)全局各個(gè)節(jié)點(diǎn)的把控、資源的優(yōu)化配置、政府職能的轉(zhuǎn)變、工作效率的提升等提供參考依據(jù)。基層財(cái)政部門(mén)更是要把預(yù)算管理工作作為生命線，有效地整合財(cái)政性資金、有力的增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的透明度，有序地推進(jìn)財(cái)政預(yù)算改革工作，為建設(shè)完善的公共財(cái)政預(yù)算體系貢獻(xiàn)自己的一分力量。