基于協同治理的生態大慶建設路徑研究

王 怡 王 成 薛紅燕 姚麗霞

一、引言

大慶是我國重要的石油基地，是中國第一大油田，為黑龍江省乃至我國的經濟增長做出了巨大的貢獻。隨著石油資源的不斷開采和日益枯竭，在新的歷史時期，在我國和黑龍江省經濟發展的背景下，面臨著轉型的使命。城市發展進程中出現了生態環境惡化、經濟增長后勁乏力、居民生活水平增長變慢等一系列區域性和結構性問題。生態化轉型成為大慶市實現可持續發展的必然選擇，通過生態大慶的建設，調整優化產業結構、改善城區生態環境、構建和諧社會，成為大慶大慶市發展的首要任務。

二、生態大慶建設的現狀及存在問題分析

（一）生態大慶建設的現狀

大慶市是我國內陸首個“國家環境保護模范城市”、國家生態園林城市、黑龍江省首個“省級生態市”。截止2018年，大慶已建成8座生活污水處理廠和31座垃圾中轉站，建設醫療廢物焚燒設施1座，99.2%的居民都用上天然氣。市政府還重視度鄉鎮農村居民生活環境改善，通過建設安全飲水點解決農村居民生活飲用水問題。生態環境保護被納入到政府官員業績考核體系中，政府各相關部門都相繼簽訂了環境保護責任狀，通過建立聯席會議制度提升了環境事故的政府應急處理能力，污染防治和環境保護成為城市發展規劃的重要組成部分。在農業方面，通過優化種植結構、大力推廣現代農業新技術、減少化肥使用量等方式發展綠色有機生態農業，逐步擴大生態農業規模。

（二）生態大慶建設中存在問題分析

1、產業結構和能源結構不合理導致霧霾加劇。第二產業仍然是實現大慶經濟增長的主導產業。大慶市的高耗能產業主要集中在石油及其他燃料加工業，石油和天然氣開采業，電力、熱力生產和供應業三個傳統行業，對大慶市的節能降耗帶來了巨大壓力。大慶市能源消費仍然以煤炭為主，煤炭作為主要能源一方面導致空氣中SO2濃度上升，空氣污染嚴重，另一方面能源效率較低，節能降耗難度加大。

2、自然資源由于社會經濟發展受到不同程度破壞。油田的開發、各種管線的鋪設大慶的水土流失高于黑龍江省水土流失平均水平，水資源的破壞間接影響了植被的生長，使得土壤沙化和鹽堿化程度加劇。農業生產中農藥、化肥的使用，工業生產中化學污染物的排放，以及水資源的破壞導致大慶土地沙化和鹽堿化、草原退化現象嚴重。

3、節能環保產業發展滯后。大慶市環保節能企業大多數屬于小型企業，缺乏長遠的發展戰略，這些企業產業技術含量不高，附加值較低，產品在市場中缺少競爭力，尤其是缺少代表技術先進水平的環保產品，而且企業缺少技術研發，較少企業擁有自主知識產權，系統集成能力和總體配套能力較弱。大慶市尚未形成完善的促進環保產業發展的融資平臺，融資方式單一，缺少多元化、多層次的融資渠道，缺少相應的資金運行機制和保障機制。

三、生態大慶建設的協同治理必要性分析

（一）生態大慶建設協同治理的現實需求

大慶各區縣間的橫向協同治理模式難以適應社會經濟發展的需求，往往導致決策遲緩，相互推諉，跨區域事務治理失靈現象。原本社會保障和公共服務資源供給不足矛盾需要政府轉向社會尋求幫助，通過其他主體的參與實現協同治理。大慶市社會公眾的公民意識在不斷提高，市民積極參政議政的熱情高漲。社會組織和公眾能夠彌補政府在某些公共事務中的空缺，彌補 “政府失靈”的現象。

（二）政府作為唯一治理主體的局限性

當前大慶市各縣區政府部門之間尋求自身利益最大化和區域邊界治理成本最小化，出現橫向、縱向不協同現象。隨著生態大慶建設進程的不斷推進，各區縣政府面臨著越來越艱巨的挑戰，尤其是對公共事務的管理，單個政府無法靠一己之力解決問題。因此，需要各縣區政府間能夠在有效溝通的前提下，優勢互補、合作共贏，發揮協同效應，提升公共事務的治理效率和效益。

四、協同治理下的生態大慶建設優化路徑

（一）實現生態城市建設主體協同治理的路徑

1、加強政府部門內部協同治理。首先，加強政府部門內部縱向協同。市級政府制定城市生態建設發展戰略，對城市生態格局進行總體規劃，對生態文明建設中涉及的跨區域事務開展有效協調。下級政府及時生態大慶建設戰略的具體實施主體，又是將其他主體與市級政府連接起來有效溝通的橋梁。其次，加強政府部門內部橫向協同治理。生態城市建設中涉及的公共事務需要政府內部各部門的合作才能有效開展，需要區政府之間、區縣政府之間合力完成具體項目，通過橫向協調實施一站式服務模式，全面形成上下、左右協同、部門聯動的政府辦公模式。

2、完善政府與企業協同治理。首先，政府與企業協同治理擴大資金來源。政府開拓資金來源渠道，轉變項目融資方式，鼓勵支持企業參與生態城市建設項目，通過制定和完善相關政策保障項目投資人的權利，推進和提升項目建設進度及質量。其次，政府與企業協同建設生態項目。轉變傳統企業參與模式，在前期企業注入資金的基礎上，企業與政府一起開展項目協同設計，項目建設中政府與企業共同對項目進行實地考察，制定合理的項目施工方法，政府和企業共同為項目質量負責。

3、優化政府與社會公眾協同治理。首先，拓寬社會公眾參與治理渠道。應鼓勵市民對生態城市規劃建言獻策，積極參與生態城市項目建設，為發揮主觀能動性創造良好的輿論氛圍。政府在依賴傳統媒體宣傳力量的同時，還應借助互聯網的巨大力量，通過手機、電腦等工具，建立市民參政議政的網絡平臺，形成全社會支持、參與的有力社會氛圍。

其次，擴大社會公眾參與治理事項。擴大治理主體的參與方式和種類為生態大慶建設爭取到更多的力量，更好地協調生態城市建設中出現的各種問題，提高政府、企業和居民的協調配合，提高生產大慶建設效率。

（二）實現生態城市建設產業協同治理的路徑

1、推動大慶工業高質量發展。依托精細水驅和三次采油技術提高石油采收率，實現原油產量穩定，同時增加天然氣產量；加大對大慶市裝備制造業的扶持力度，對現有產業基礎進行升級改造，把裝備制造業打造成為大慶支柱產業。著力培育生物醫藥產業，依托培育發展生物產業，打造新能源產業新優勢，搶抓國家實施防治大氣污染規劃、光伏發電領先者計劃、加快可再生能源發展等戰略機遇，培育大慶工業經濟發展新引擎。

2、大力發展以服務業為代表的第三產業。推動電商經濟提質增效，激活金融發展新動能，發展引進金融機構，建設產融服務平臺，完善信用體系，滿足各類融資需求。推動旅游產業新突破，制定實施大慶溫泉資源保護利用規劃，將石油文化、冰雪、濕地、民族等特色旅游資源有機整合，形成大慶市經濟增長新的增長極。

（三）實現生態城市建設環境協同治理的路徑

開展大慶市電廠發電設備的除塵、脫硫改造，加大對城市綠化投入，大力發展公共交通事業，采取嚴格措施加快對黃標車和老舊車輛的淘汰速度。積極推廣秸稈綜合利用技術，降低因秸稈焚燒帶來的大氣污染。建立飲用水源巡查監管體制、監管和突發事件應急預警體系，對水源區內偷設排污口直接排污行為嚴格查處。推進對污染土壤的修復，加強對污染土壤污染的監管，形成“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的土壤污染治理模式。大力推進林地建設，保護林業資源。對大慶市的野生動植物開展調查和編目，建設保護野生動植物的種類名目和資源管理信息系統，保護物種多樣性。

（四）實現生態城市建設社會文化協同治理路徑

1、培養城市生態文化氛圍。強化生態文明理念的教育，通過課堂教學、戶外實踐、社會調查、義務服務等多種形式，開展針對廣大中小學、大中專院校學生的多層次教育，提高學生生態素質；通過廣播、報紙、雜志、電視和網絡等媒介向廣大市民進行科普宣傳，提高公眾參與環境保護的積極性。通過法律法規保障社會公眾參與環境保護的權利和責任，形成健康的消費理念，創造生態城市建設的社會文化氛圍。

2、創建生態城市社會環境。響應國家精準扶貧政策，通過發展地方特色產業，解決村鎮居民就業。在城鄉之間統籌配置義務教育資源，提升鄉鎮和經濟落后區域教學質量。深化大慶醫療體制改革，推進公立醫院綜合改革，重新對各級醫療機構進行功能定位。提升村鎮醫療水平，醫療資源向村鎮一級傾斜，鼓勵市內各級醫院專家到村鎮開展義務巡診。