地市級城市“三線一單”編制的經驗探討

趙 庚，王 紅，王蔭波，謝美玲

(1.淄博市環境保護科學研究設計院，山東 淄博 255022；2.山東國科環境技術有限公司，山東 濟南 250000)

1 “三線一單”的定位

1.1 工作背景與意義

近年來，各省、市陸續完成編制“三線一單”(生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單)工作，該項工作是落實生態文明建設思想和全國生態環境保護大會要求的具體舉措，是污染防治攻堅戰的一項重點任務，是區域落實空間管控要求、實現精細環境管理的有效手段[1]，對加強生態環境保護、健全國土空間開發保護制度、推動城市高質量發展具有重要意義。該項工作是為政府層面提供的一項環境管理工具，有助于政府對當地的區域產業空間結構擁有更清晰的認識，從而更清晰地把控環境管控單元，實現精細化的環境管理。

1.2 “三線一單”的內涵

“三線一單”，即生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單，示意改善環境質量為核心的總體環境保護目標，其目的在于協調好發展與底線之間的關系，確保發展不超載、底線不突破[2]。

生態保護紅線是指具有特殊重要生態功能的、需要進行強制性保護的生態區域[3]。生態保護紅線包括重點生態功能區保護紅線、生態敏感脆弱區保護紅線、禁止園區保護紅線等[4]，其實質是生態環境安全的底線，目的是建立最為嚴格的生態保護制度，對生態功能保障、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更高的監管要求，從而促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一。

環境質量底線是指以不斷優化水、大氣、土壤環境質量為基本原則，基于環境質量現狀及相關規劃要求，確定不同區域及不同階段的環境質量目標及相應的環境管控要求。環境質量底線的內容包括水環境質量底線、大氣環境質量底線及土壤環境風險管控底線三部分[1, 5]。

資源利用上線是指分區域、分階段資源開發利用總量、強度、效率等上線控制要求[6]。資源利用上線以自然資源資產“只能增值、不能貶值”為基本原則，其目的是保障生態安全和改善環境質量[7]。

環境準入負面清單是在生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的基礎之上，從空間布局、污染物排放、環境風險、資源開發利用等角度出發，針對不同生態環境管控單元提出限制性環境準入要求[7]。

2 地市級城市“三線一單”編制思路

2.1 總體思路

本文以北方某地市級城市Z市為例，介紹該市編制“三線一單”研究報告的經驗，以便與相關專業人士進行交流探討。“三線一單”研究報告編制主要是通過對基礎數據(包括基礎地理數據、資源環境生態數據、經濟社會現狀及規劃數據)的調研，結合生態系統(生態評價，水、大氣、土壤環境分析，自然資源資產核算)和經濟社會發展預測與分析，對“三線”劃定管控單元，制定準入負面清單。

地市級城市的“三線一單”研究報告編制總體要求：首先要明確生態環境功能地位，包括城市定位，提出生態文明先行示范區，點出區域和經濟發展的生態環境維護關鍵區域和重要節點，對重點問題研判和重點區域識別。Z市位于某三角洲高效生態經濟區、省會城市群經濟圈內，屬于省級優化開發區域，城市具有完備的產業發展基礎和較強配套能力，具有堅實的科技人才支撐，服務業發展基礎好，發展潛力巨大。對該市的區域功能定位：省會城市群的核心重點區域，具有國際競爭力的現代制造研發基地、新型原材料基地和高新技術產業基地，全省服務業龍頭；不僅要維護好城市經濟圈的發展，也必須保障好生態屏障，做好全省中部地區生態綠心保育區、大氣污染重點治理區，新舊動能轉換的先行區。但該城市屬于老重工業城市，在社會經濟發展中存在產業結構轉型、各區縣發展水平差異大等諸多經濟發展問題，同時處于環境保護與生態建設的重大“機遇期”、環境質量全面改善的“攻堅期”。如何做好環境與經濟社會的協調發展，為生態環境保護提供政策和技術支撐既是編制該城市 “三線一單”研究報告的關鍵點也是難點。為達到該目的，“三線一單”研究報告編制中結合解決生態環境重點問題，從保護生態、環境、資源等方面明確提出了生態保護紅線(生態保護紅線面積比例等2項)、環境質量底線(空氣質量優良天數等7項)、資源利用上線(煤炭消耗總量等8項)共計17項指標分階段(近期、中期、遠期)目標。

2.2 生態保護紅線的劃定

Z市“三線一單”研究報告對生態保護紅線的劃定，以國家相關的技術導則，按水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性4個生態系統服務重要性和水土流失、土地沙化2個生態環境敏感性進行評估，將評估的4類極重要區域疊加(約2079.94 km2)和2類極敏感區域疊加(478.63 km2)再次疊加后得出面積為2089.38 km2，占全市市域面積的35.03%。經數據聚合和破碎化處理，去除與該市各類禁止開發區域和其他保護區域后，剩余評估區域的面積為1355.40 km2，最終與該市的自然保護區、水源地、風景名勝區等禁止開發區、公益林等其他保護區進行疊加分析，后與城鎮開發邊界、永久基本農田、大面積連片一般耕地、村鎮、人工商品林、相關規劃和現狀等進行銜接，核減后得到該市生態保護紅線優化方案的總面積為972.31 km2，占全市市域面積的16.30%。

生態保護紅線劃定后根據分類提出了優先保護區和一般管控區，對于優先保護區，著重從允許開發建設活動(即正面清單)、不符合空間布局要求活動的退出方案等兩個方面提出空間布局約束要求。對于一般管控區，盡量參照優先保護區提出空間布局約束方案的要求。

(1)生態保護紅線管控要求：生態保護紅線優先保護區的管控要求原則上按照禁止開發區管理，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。未經批準同意，不得開展不符合主體功能定位的各類開發活動，不得任意改變用途；相關規劃要做到與生態保護紅線相銜接，并符合生態保護紅線空間管控要求，不符合的要及時進行調整；生態保護紅線內禁止城鎮化和工業化活動，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動；對生態保護紅線內的自然保護區、國家公園、風景名勝區、森林公園、地質公園、世界自然遺產、濕地公園、飲用水水源保護區等各類保護地的管理法律法規和規章另有規定的，從其規定。

(2)一般管控區：對于尚無管理要求的評估區域其他生態空間管控要求，原則上其允許開發建設活動要符合區域主導生態功能(生物多樣性保護、水源涵養和水土保持等生態功能)的生態空間要求，不符合主導生態功能的活動應限期退出或關停。

2.3 環境質量底線的劃定

按水、大氣和土壤環境三方面進行調查評估，技術單位收集了水質考核斷面監測數據、點源(水、大氣)監測數據、面源核實數據、空氣國省控點監測數據、二污普、源清單、源解析、畜禽養殖、土壤重點監管和重點行業調查等大量基礎數據資料，通過數據分析，在滿足水、氣環境質量可達性判定、環境容量計算和改善潛力評估后對各污染物允許排放量進行了核算，相應的劃分了環境質量優先保護區、重點管控區和一般管控區，分類提出要求。

2.4 資源利用上線的劃定

調查水資源、土地資源和能源利用情況，結合目標確定了該市的水資源分區管控、土地資源分區管控及高污染燃料禁燃區劃定等。

2.5 環境管控單元的劃定及準入清單的制定

生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線確定后對環境管控單元進行劃定。Z市的環境管控單元，劃定基本單元為鄉鎮(或其組團)，并考慮具有行政管轄權限的開發區。結合鄉鎮經濟社會發展規劃，采用閾值法，采用4類原則劃分環境管控單元。

(1)以鄉鎮為單元識別優先管控單元劃分方法：鄉鎮區域紅線面積占比>30%，生態空間面積占比>55%，符合其一即為優先管控單元。鄉鎮農田面積占比>50%即為優先保護單元。

(2)以鄉鎮為單元識別重點管控單元劃分方法：鄉鎮弱擴散區、布局敏感區、受體敏感區去重后占比>30%，屬于大氣環境重點控制單元；鄉鎮所屬控制流域水環境存在超標情況或水環境容量，屬于水環境重點控制單元；鄉鎮屬于建設用地風險重點防控區、農用地污染風險重點防控區均為重點控制單元；鄉鎮水環境、大氣環境問題突出區域也一并納入重點管控。

(3)其余鄉鎮原則上定義為一般管控類型。

(4)工業園區、工業集聚區等按照集約化開發、點狀開發的要求，依據其有關規劃單獨形成管控單元，原則上列為重點管控單元。

最終，Z市“三線一單”研究報告劃分了4類共計118個管控單元(36個優先保護單元、75個重點管控單元和7個一般管控單元)。

(1)優先保護單元：優先保護該市東南部和南部源頭水源涵養生態功能保護區和北部綠色安全農產品生產基地功能保護區。

(2)重點管控單元(包括該市市轄區內工業園區、工業集聚區重點管控單元)：重點解決該市城市群大氣格局性污染、改善流域水環境、強化面源污染、破解經濟產業布局與環境格局錯位等問題。

(3)一般管控單元：廣大鄉村區域和非城鎮化工業化區域，作為為優先保護單元和重點管控單元的緩沖地帶，是未來經濟社會發展的潛在備用區。

管控單元劃定后結合各個單元的功能定位、發展規劃、環境制約因素等分單元明確環境準入清單。

3 結語

Z市的“三線一單”研究報告依據充分，資料翔實，調研深入，多次與相關部門、區縣規劃、戰略研究等銜接，多方面征求部門和區縣對各自的管控單元劃分和環境準入清單的意見匯總修改后，通過了全省的驗收，對該市的產業結構調整、生態保護、環境綜合整治、資源利用具有一定的指導意義，實現了預期效果。