新時期湖南省生態環境體制改革背景下的生態環境信訪工作研究

易文杰，歐中浩，令狐興兵，蔡宇華

(湖南省生態環境事務中心，湖南 長沙 410014)

1 引言

近年來，湖南省積極推進生態環境信訪改革工作，先后出臺了《湖南省環境保護廳環保領域公眾訴求問題法定途徑清單》《湖南省環境保護廳環境舉報投訴管理辦法(試行)》等文件，為規范省內生態環境信訪程序，合理引導公眾理性維護生態環境權益打下堅實基礎。本文旨在結合湖南省生態環境體制改革，對新時期生態環境信訪相關問題進行研究，為完善推進生態環境信訪提供參考。

2 新時期生態環境信訪改革的意義

2.1 構建現代環境治理體系

黨的“十八大”提出的“五位一體”總體布局把生態文明建設提到前所未有的高度。隨著社會主要矛盾的變化，環境保護理念日益深入人心，人民群眾對美好生態環境的需求日益增長。特別是近年我省涉及生態環境領域的信訪投訴也不斷增多。2020年3月中辦、國辦印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》提出：完善公眾監督和舉報反饋機制，充分發揮“12369”環保舉報熱線作用，暢通環保監督渠道的要求，把進一步落實生態環境領域信訪投訴“訴訪分離”和“分類處理”改革，有效處理生態環境領域的信訪投訴，及時滿足人民群眾對美好生態環境的需求納入現代環境治理體系建設。

2.2 有效解決群眾身邊環境問題

近年來，我國民主法治建設邁出巨大步伐，法治國家、法治政府和法治社會建設相互促進，中國特色社會主義法治體系日益完善。生態環境法律法規不斷修訂出臺，環境管理制度不斷完善，運行機制不斷健全，為生態環境領域信訪“訴訪分離”和“分類處理”的實施打下了堅實的法制基礎。尤其是2019年11月生態環境部印發的《關于改革完善信訪投訴工作機制 推進解決群眾身邊突出生態環境問題的指導意見》提出了實現信訪投訴“三個轉變”“四個統一”和“要把改革完善信訪投訴工作機制、解決群眾身邊突出生態環境問題作為重點工作任務”的要求，為生態環境領域信訪“訴訪分離”和“分類處理”的改革提供了堅實的法制保障。

2.3 滿足生態環境體制改革形勢

當前湖南省正處在生態文明體制改革、機構改革的關鍵期，生態環境部門及其他有關部門的生態環境監管職責職調整、全省環境監測監察機構垂改、生態環境綜合執法改革，省直各部門生態環境保護職能職責、生態環境系統省市縣職責分工進一步完善，為湖南省環境信訪“訴訪分離”和“分類處理”改革深入推進打下了現實基礎。

3 厘清新時期生態環境信訪的4個關系

3.1 厘清生態環境信訪與生態環境違法案件舉報的關系

生態環境違法案件舉報的對象是違反《中華人民共和國環境保護法》等生態環境法律、法規的具體行為。由于信息不對稱等原因，群眾反映環境訴求過程可能無法提供具體的違法行為信息，但反映的問題往往可能是環境違法事實造成的，隱藏著環境違法案件的線索。因此生態環境信訪是生態環境違法案件線索的重要來源，反之生態環境案件查處也是化解生態環境信訪矛盾的重要手段。應完善與環境信訪相結合的舉報案件查處制度：一是要善于刨根問底、順藤摸瓜，對此類線索移交查處；二是對該地區的類似問題應舉一反三，擴大查處范圍，避免處罰不“厚此薄彼”引起的信訪問題；三是要加強案件處罰后督察，避免問題的反彈引起信訪問題[1]；四是對歷年環境信訪問題進行總結和梳理，查找原因，變被動為主動，在日常監管中及時消除隱患，從源頭上鏟除環境信訪滋生土壤[2]。

3.2 厘清生態環境信訪與權利救濟的關系

生態環境領域的權利救濟主要包含行政復議、行政調解、環境公益訴訟、生態環境損害賠償[3,4]等途徑。信訪制度設立的初衷是為群眾提供意見和建議表達的平臺，但在我國社會經濟發展過程中，信訪制度被賦予了權利救濟功能，并且功能被不斷強化。隨著環境維權意識的不斷提高，生態環境信訪也被寄予厚望，逐漸成為近年來人民群眾解決環境訴求重要途徑。筆者認為，一方面，從構建社會主義法制，維護法律權威來看，應該讓信訪制度回歸其本職，讓本應該由法律解決的問題交還給法律；另一方面，要厘清“訴”“訪”邊界，規范“分類處置”程序，即對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，信訪不予受理，避免信訪途徑與訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑的交叉和重復。同樣的，對信訪程序中的行為，不宜申請行政復議或者訴訟[5]。

3.3 厘順各相關職能部門的關系

生態環境信訪涉及經濟社會發展的方方面面，涵蓋領域非常廣泛，不能單靠生態環境主管部門單打獨斗，必須各部門齊抓共管形成合力。在生態文明體制改革的背景下，應重點考慮2個方面：一方面，湖南省在新一輪的機構改革中，一些主要的生態環境保護職能進行了調整，如：原分散在國土、水利、農業等部門的環境保護和治理職能整合到生態環境主管部門；原分散在農業、林業、水利等部門的自然資源管理職能整合到自然資源主管部門；原分散在國土、住建、水利農業等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等涉及生態系統保護和修復的職能整合到林業主管部門[6，7]。因此應當根據調整后的職能對生態環境信訪事項進行“分類處理”和引導。另一方面，涉及市容環境衛生、城鎮污染防治設施建設、水土保持、河湖管理、淘汰落后產能等信訪事項，應分別由住建、水利、工業和信息化等職能部門負責。但因與生態環境息息相關，群眾在信訪投訴過程中可能難以分清，容易集中投訴到生態環境主管部門。因此應根據職責分工進一步對生態環境領域事項進行梳理、明確和公開，為及時“分類”引導，妥善“處理”夯實基礎，防止推諉扯皮引發新的信訪問題。

3.4 厘清各級生態環境信訪處理主體的關系

根據《信訪條例》《湖南省信訪條例》，信訪工作遵循“屬地管理、分級負責”“誰主管、誰負責”原則。湖南省生態文明體制改革，在機構設置方面有了新的變化，因此在生態環境信訪“分類處理”中應注意厘清相關關系。根據《湖南省生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革實施方案》，縣市區生態環境分局為市州生態環境局的派出機構；同時強化鄉鎮(街道)生態環境保護職責，明確承擔生態環境保護的機構和人員，接受縣市區生態環境分局的業務指導。筆者認為，改革明確生態環境監管的主體下沉至鄉鎮，鄉鎮也負有生態環境信訪處理的首責。縣級生態環境部門改為市(州)局派出機構后，不再具有行政主體資格，不能代表縣級人民政府部門受理生態環境信訪事項。

4 重點關注的幾個問題

4.1 完善法制體系建設

構建完善的法制體系是解決環境信訪問題的根本。對大多數民眾而言，作為我國傳統上“人治”色彩濃重的信訪制度比法律更有效率，更具有權威，有他歷史客觀原因。在法律法規還不健全的時期，信訪扮演了很重要的角色[8]。但在法制社會的今天，只有完善立法、執法、司法的保障，樹立法律權威，營造公平正義的法制環境，才能從根本上解決信訪不信法的問題。當前，湖南省涉生態環境問題在一些現行的法律制度上還存在矛盾或缺失。如《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》《湖南省城市綜合管理條例》對建筑施工噪聲的監管主體存在矛盾；如一些生活小區電梯、泵房設施噪聲問題，法律法規并沒有明確相關的監管部門，常常處于信訪投訴無門的尷尬境地。因此在后續的相關法制體系建設過程，應逐步補齊這些短板。

4.2 化解歷史遺留涉生態環境問題

過去由于生態環境保護意識不強，生態環境保護法律體系不健全，污染防治技術相對落后等原因，在GDP的指揮棒下，一些地方在發展經濟的同時，忽視了對生態環境的保護。一些曾經為當地經濟做出巨大貢獻的企業，甚至曾經是民眾想進的大型國有企業，遺留很多涉生態環境問題，如：衛生防護距離未搬遷、區域生態環境破壞等。所帶來的信訪矛盾也日顯突出。冰凍三尺非一日之寒，筆者認為應該在正視歷史的前提下，逐步化解歷史遺留問題。對于已經不符合現有生態環境保護政策和區域發展規劃的企業，應該逐步退出；合理構建生態環境信訪的終結機制，對確實對群眾環境權益造成損害的，可以通過調解或者訴訟等方式解決民眾合理訴求，防止“訴訪分離”一刀切；對區域生態環境的破壞，可以采取區域綜合整治的方式進行科學治理。2013年以來，湖南省開展湘江流域重金屬污染治理“一號重點工程”，株洲清水塘、湘潭竹埠港、衡陽水口山、郴州三十六灣、婁底錫礦山等一批重化工業集中區域的逐步退出和綜合整治，成為湖南省解決生態環境歷史遺留問題的典范，區域生態環境信訪矛盾也明顯好轉。

4.3 涉環保項目鄰避問題

近年來，湖南省一些涉環保項目引發的群眾信訪投訴較為突出，主要集中在生活垃圾焚燒廠建設、生活污水處理廠建設、垃圾填埋場建設。在處理這些問題的時候往往面臨“兩難”的局面。一方面，是這些帶有公益性質的公共基礎設施建設刻不容緩；另一方面，是周邊群眾普遍存在抵觸清楚。因此，對此類問題應高度重視，做好以下幾個方面：一是強化公共設施姓“公”屬性，必須落實地方政府的主體責任；二是堅持科學規劃選址，兼顧公共利益和周邊群眾利益；三是嚴格建設運營標準，確保對周邊生態環境影響降到最低；四是要對群眾的訴求認真梳理，妥善分類解決群眾訴求；五是加強正面宣傳，做好生態環境方面的科普工作。

4.4 生態環境信訪基層力量薄弱問題

生態環境信訪制度執行好與否關鍵還是要靠人，特別是基層生態環境主管部門，作為屬地管理的責任主體，是及時化解地區生態環境信訪問題的中堅力量。在生態文明體制改革背景下，生態環境的審批等監管權利下放，隨之而來還有生態環境的信訪矛盾，對基層生態環境主管部門提出了巨大挑戰。但目前，湖南省基層生態環境信訪力量還相對薄弱，人員結構、數量等還與當前工作需求不相匹配。應借湖南生態文明體制改革的東風，在能力建設方面努力向地方傾斜，完善基層生態環境信訪機構的設置，合理增加基層生態環境部門編制數量，加強地方生態環境綜合執法隊伍建設，提升生態環境信訪處理能力。

5 結語

全民生態環境保護意識的提升，是社會經濟發展的必然結果，也是社會文明進步的重要表現。要準確把握當前我國“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”內涵，充分認識到在生態文明體制改革過程中，生態環境信訪依然肩負著歷史使命，發揮著其不可替代的作用。同時也要深刻認識新時期完善生態環境信訪工作的重要意義。生態環境信訪改革不可能一蹴而就，也不會有標準答案。在改革的過程中還會面臨很多復雜多變的具體問題，需要相關工作者結合實際，深入研究，才能找到更為合適的解決方案。