廣東省生活垃圾焚燒處理設(shè)施“鄰避”問題及對(duì)策建議

粟 穎

(廣州市城市管理技術(shù)研究中心,廣東 廣州 510000)

1 引言

1988年中國(guó)第一座現(xiàn)代化生活垃圾焚燒廠在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建成運(yùn)營(yíng)。生活垃圾焚燒方式具有減容效果好、技術(shù)成熟、處理垃圾能力強(qiáng)、節(jié)約大量填埋場(chǎng)占地等優(yōu)點(diǎn)[1],并已經(jīng)成為生活垃圾處理的主要方式之一，是解決“垃圾圍城”的重要手段。

然而，廣東省部分項(xiàng)目在推進(jìn)過程中曾發(fā)生群體性事件，在全省垃圾處置設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行時(shí)“鄰避”沖突時(shí)有發(fā)生，垃圾焚燒設(shè)施選址落地成為難題。因此，為破解生活垃圾焚燒發(fā)電廠“鄰避”問題，本文探索“鄰避”問題的產(chǎn)生根源，并根據(jù)根源給出對(duì)策建議。

2 生活垃圾焚燒處理設(shè)施現(xiàn)狀

廣東省生活垃圾焚燒處理發(fā)展迅速，據(jù)廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布的消息，截至2019年10月底，廣東共有大型垃圾處理設(shè)施138座，其中填埋設(shè)施89座、焚燒設(shè)施49座[2]。預(yù)計(jì)到2020年底，廣東省生活垃圾處理能力將達(dá)到11.2萬t/d，其中焚燒處理比重將超過2/3。國(guó)內(nèi)目前有29個(gè)3A(最高等級(jí))焚燒廠，廣東占了12個(gè)，是全國(guó)最多的省份[3]。

3 “鄰避”問題的產(chǎn)生根源

3.1 公眾環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)

生活垃圾焚燒后會(huì)產(chǎn)生的二噁英和飛灰，這是公眾反對(duì)建設(shè)生活垃圾焚燒廠的主要原因之一[4]。我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，公眾環(huán)保意識(shí)越來越強(qiáng)，對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的優(yōu)先考慮和強(qiáng)烈需求，增強(qiáng)了公眾環(huán)保維權(quán)的意識(shí)。

3.2 信息公開不夠及時(shí)透明

謠言起源于信息公開不夠及時(shí)、透明，導(dǎo)致公眾容易被輿論、謠言所引導(dǎo)，造成政府信譽(yù)度降低和公眾恐慌等情況，并容易引發(fā)公眾懷疑和對(duì)抗。部分項(xiàng)目信息公開機(jī)制不健全，沒有建立媒體公開制度，沒有通過特定的方式將有關(guān)信息向社會(huì)和公眾通報(bào)，亦沒有及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)心的問題，造成謠言的產(chǎn)生和公眾的恐慌。

3.3 公眾參與度不高

僅組織少數(shù)周邊代表到外地優(yōu)秀項(xiàng)目參觀，大部分受影響的周邊公眾未能參與到考察活動(dòng)中，在公開設(shè)施建設(shè)規(guī)劃計(jì)劃、環(huán)評(píng)、穩(wěn)評(píng)文件和征地補(bǔ)償方案的過程中，部分項(xiàng)目沒有的暢通公眾參與渠道，沒有積極征求社會(huì)意見建議，充分尊重社會(huì)公眾的參與權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。

3.4 公眾科普程度不高

部分公眾缺乏基礎(chǔ)科學(xué)知識(shí)，科普受眾范圍小，內(nèi)容豐富程度、頻次和公眾積極性都有待提高，對(duì)“鄰避”設(shè)施容易被謠言蒙蔽和欺騙，容易導(dǎo)致公眾陷入負(fù)面情緒，引發(fā)公眾懷疑和對(duì)抗。

3.5 生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境健康代價(jià)不對(duì)稱

部分項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不夠透明公正，沒有因地制宜地制定公益性生態(tài)補(bǔ)償制度和辦法，沒有解決民生訴求，切實(shí)惠及公眾，公眾沒有從生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中感受到“鄰避”設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際好處。

3.6 設(shè)施公開程度不夠高

環(huán)保展示是有效的宣傳環(huán)保和普及焚燒知識(shí)的手段之一，旨在讓公眾理解、支持和參與垃圾焚燒。然而，根據(jù)廣東省生態(tài)環(huán)境廳公布數(shù)據(jù)，廣東省共有19家生活垃圾焚燒處理設(shè)施向公眾開放，與全省現(xiàn)有生活垃圾焚燒設(shè)施數(shù)量相比，其公開程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，開放設(shè)施數(shù)量較少[5，6]。而且，大多數(shù)人不知道其開放預(yù)約報(bào)名渠道，宣傳力度不夠。

4 對(duì)策建議

4.1 提高政策決策科學(xué)性

要破解“垃圾圍城”的困局，從“鄰避效應(yīng)”中突圍，唯有提高決策的科學(xué)性。堅(jiān)持依法依規(guī)決策，規(guī)范決策流程。從法律層面明確規(guī)定生活垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)流程，并將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論等納入決策程序，保證“鄰避”項(xiàng)目決策的程序正當(dāng)性，使“鄰避”設(shè)施的建立更加科學(xué)化和人性化。改變決策思維，充分認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目決策各個(gè)程序的重要性，不僅考慮技術(shù)性、專業(yè)性的“硬指標(biāo)”，也要全面科學(xué)評(píng)估和充分論證選址地經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、環(huán)境保護(hù)、民意、受影響公眾的身體健康等“軟條件”，各階段決策時(shí)綜合評(píng)估盡可能把各方面因素都考慮周全。

4.2 完善生態(tài)補(bǔ)償制度

變“鄰避”為“鄰利”[7]，按照“一場(chǎng)一策”的原則因地制宜制定健全透明、公平的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。健全完善設(shè)施建設(shè)拆遷補(bǔ)償機(jī)制[8]，提高主動(dòng)補(bǔ)償意識(shí)[9]，在合理的范圍內(nèi)盡量保障征地拆遷、移民安置等補(bǔ)償，保障公眾最大受益。但是，政策底線絕不能突破，對(duì)無理訴求要堅(jiān)決說“不”。按照“誰受益、誰補(bǔ)償，誰受損、誰受償”的原則，劃定垃圾焚燒設(shè)施預(yù)污染范圍與污染程度，對(duì)受眾采取階梯式補(bǔ)償方式[8]，并依法依規(guī)地用于設(shè)施周邊環(huán)境改善、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、公眾工作協(xié)調(diào)、居民體檢和生活補(bǔ)助、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持和補(bǔ)償?shù)龋嬲屩苓吂姀闹兄苯邮芤妫瑥慕?jīng)濟(jì)上緩解“鄰避效應(yīng)”難題。規(guī)定可能因生活垃圾焚燒處置設(shè)施運(yùn)行而引起的各類身體疾病的范圍，并制定相關(guān)補(bǔ)償方案，并為受影響的周邊公眾定期安排免費(fèi)體檢。建立利益補(bǔ)償后評(píng)價(jià)機(jī)制，定時(shí)開展利益補(bǔ)償后評(píng)價(jià)，及時(shí)、準(zhǔn)確調(diào)研和評(píng)價(jià)受補(bǔ)償對(duì)象的補(bǔ)償是否有效，實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償動(dòng)態(tài)化。

4.3 全面開展科普宣傳工作

借助新媒體和傳統(tǒng)媒體的力量，向公眾科普生活垃圾焚燒發(fā)電的知識(shí),使其了解垃圾焚燒發(fā)電。針對(duì)公眾關(guān)注度高的問題，如焚燒生活垃圾產(chǎn)生的二噁英的防治技術(shù)等，請(qǐng)專業(yè)人士、權(quán)威專家發(fā)聲，進(jìn)行針對(duì)性的科普宣傳[10]。科普的目的，不僅是讓公眾了解科學(xué)，更要讓公眾相信科學(xué)。加強(qiáng)進(jìn)村入戶、參觀學(xué)習(xí)等面上宣傳工作，擴(kuò)大宣傳公眾的范圍，具體針對(duì)黨員干部、村民代表、族老宗親、學(xué)校師生、外出務(wù)工人員等有影響力的群體，積極主動(dòng)接觸，做充分細(xì)致的科學(xué)宣傳工作，使公眾產(chǎn)生從反對(duì)疑慮、再到理解支持的思想變化。加強(qiáng)常態(tài)化科普，增加生活垃圾焚燒設(shè)施向公眾開放的數(shù)量，通過VR等高新技術(shù)創(chuàng)造真實(shí)直觀的感官體驗(yàn)，讓公眾科普焚燒發(fā)電流程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，并科普前沿的處理技術(shù)和創(chuàng)新的環(huán)保理念[11]。嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)開放工作，做好講解服務(wù)工作，加強(qiáng)講解員培訓(xùn)和考核工作，拓寬公眾開放預(yù)約報(bào)名渠道。

4.4 健全信息公開制度

讓公眾減少顧慮和疑惑，就必須讓項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過程公開于社會(huì)各界，健全信息公開制度。在項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃、立項(xiàng)、選址、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、征地補(bǔ)償方案等環(huán)節(jié)依法主動(dòng)及時(shí)公開相關(guān)信息，在相關(guān)街道、居委會(huì)、村委會(huì)辦公場(chǎng)所放置項(xiàng)目有關(guān)材料或簡(jiǎn)介，并免費(fèi)發(fā)放印刷品。在主動(dòng)公開無害化處理技術(shù)問題、可能產(chǎn)生的污染及污染控制等信息的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)公眾的溝通引導(dǎo)，主動(dòng)及時(shí)公開污染控制相關(guān)信息，使公眾相信“鄰避”項(xiàng)目不會(huì)造成較大的影響，或者這種影響在技術(shù)的可控范圍之內(nèi)。在運(yùn)營(yíng)階段，應(yīng)加強(qiáng)生活垃圾焚燒處理設(shè)施污染物排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開工作，并加強(qiáng)對(duì)生活垃圾焚燒處理設(shè)施周圍環(huán)境的二噁英監(jiān)測(cè)[4]，及時(shí)公開生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)信息，并公開運(yùn)營(yíng)的各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)。

4.5 提高公眾參與度

完善公眾參與渠道，健全公眾自身利益訴求表達(dá)機(jī)制。在項(xiàng)目建設(shè)的各過程中都要安排有公示、舉辦聽證會(huì)、問卷調(diào)查等公眾參與環(huán)節(jié)，并主動(dòng)鼓勵(lì)公眾采取現(xiàn)場(chǎng)直接溝通、電話、信件和問卷調(diào)查等多種方式表達(dá)訴求，深入了解公眾的真實(shí)訴求和實(shí)際問題，并及時(shí)反饋公眾的訴求[8]。政府、社會(huì)與公眾三方共同參與，建真言、集眾智、凝共識(shí)，推動(dòng)生活垃圾焚燒處理設(shè)施的建設(shè)和強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)。對(duì)于擔(dān)心運(yùn)行監(jiān)管等問題的公眾，增加項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的公眾參與度，由項(xiàng)目周邊村莊指派專人參與日常運(yùn)營(yíng)管理的監(jiān)督，不定期主動(dòng)邀請(qǐng)周邊公眾代表到項(xiàng)目參觀和座談，增強(qiáng)項(xiàng)目透明度，消除公眾對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的污染顧慮，使公眾真心地接受并予以支持。

4.6 提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)

持續(xù)技術(shù)改造，對(duì)于生活垃圾焚燒處理設(shè)施運(yùn)行過程暴露的環(huán)境問題，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行技術(shù)改造，盡可能在最大程度避免污水、廢氣、噪聲等污染。不斷提高標(biāo)準(zhǔn)，與歐盟、日本等國(guó)外污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)現(xiàn)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，各生活垃圾焚燒處理設(shè)施在設(shè)計(jì)階段應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和環(huán)保要求等，盡可能采取高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)生活垃圾焚燒處理設(shè)施[11]。不斷增加新技術(shù)，推行近零排放，在排放指標(biāo)上做好成績(jī)[7]。加強(qiáng)科研力度，提升垃圾焚燒處置設(shè)施的處置技術(shù)水平，鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)技術(shù)研發(fā)的資金投入和人才培養(yǎng)力度，不斷創(chuàng)新淘汰較為落后的技術(shù)[8]。

4.7 循環(huán)產(chǎn)業(yè)園形式建設(shè)

推進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)園建設(shè)是解決垃圾處理設(shè)施建設(shè)的有效辦法之一。以建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施為依托建設(shè)生活垃圾循環(huán)產(chǎn)業(yè)園形式，既避免了各項(xiàng)目重復(fù)選址、環(huán)評(píng)等工作，減少了社會(huì)輿論和市民群眾的質(zhì)疑和反對(duì)，可從源頭上有力化解部分“鄰避效應(yīng)”影響，也有利于集中處理和處置廢棄物、集約利用土地、降低物流成本[12]。