湖南省省級生態廊道建設總體規劃實踐及建議

張 慧

(湖南省農林工業勘察設計研究總院，湖南 長沙 410007)

1 背景意義

美國學者William 1959年首次提出了綠道(greenway)的概念，主要是服務于審美游憩，為人們從工作居住環境進入綠地景觀提供途徑和保障，隨后被拓展至娛樂、文化以及生態保護等多個方面。FORMAN1983年提出斑塊-廊道-基質理論，1995年運用該理論分析空間格局與生態系統的關系，至此，廊道概念被拓展至區域生態安全保護的生態結構范疇[1]。生態廊道(ecological corridor)是指具有保護生物多樣性、過濾污染物、防止土壤流失、防風固沙、調控洪水等生態功能的廊道類型。主要由植被、水體等生態結構性要素構成[2]。國內也有學者指出，生態廊道實際上與綠色廊道、綠色通道表述的是相似概念[3]。

21世紀以來，國內綠道研究和建設實踐發展迅速。2002年，浙江在“生態省建設”戰略指引下，以海岸線、濱河綠道、大型山脈、交通和旅游綠道為基礎，實施4種類型的綠道網建設規劃[4]。2010年，廣東省政府批復了在珠三角9個城市開展的多功能生態廊道建設工程《珠三角綠道網總體規劃綱要》，將綠道分為三級、三類、五大系統，提出“分類指導、分市建設”的綠道建設指引[5]。2016年10 月，《長江經濟帶發展規劃綱要》要求嚴格保護一江清水，努力建成上中下游相協調、人與自然和諧發展的綠色生態廊道[1]。

2 湖南省省級生態廊道建設總體規劃與實踐

2018年底,湖南提出加快推進生態廊道建設[6],出臺《湖南省人民政府辦公廳關于加快推進生態廊道的意見》政策解讀[7]，提出5年著力打造30條省級生態廊道[8]，5年全面建成省級生態廊道[9]，打造湖南綠色“生態網”[10]、建設生態廊道打造美麗湖南[11]的奮斗目標。

2.1 規劃綱要

湖南省省級生態廊道建設主要針對山系、水系、國道、高速公路、鐵路(含高鐵)等交通主干道以及民用機場周邊較大尺度區域內，通過造林綠化、森林經營、封山育林、林種樹種改造等生態修復、生態恢復措施和礦區工程治理、新農村建設項目等，溝通連接空間分布上較為孤立和分散的生態景觀單元，提高景觀或區域尺度上的連接度，滿足物種的擴散、遷移和交換，綜合優化形成30條重要生態廊道，構建“三山”大尺度生態廊道、“一湖四水”中尺度生態廊道、“骨干路網”小尺度生態廊道、“一心一帶九核”等生態廊道重要節點[8]為主體的網狀生態廊道和生物多樣性保護網絡體系。

2.2 生態廊道的功能

生態廊道的主要功能是維持、保護和恢復省域現有生態系統，提高區域空間的連通性，通過以生態保護和生態修復為主的人為促進活動，優化省域生態安全戰略格局；解決當前人為劇烈活動造成的野生動物棲息地破碎化、孤島化等眾多環境問題，滿足物種的擴散、遷移和交換，為動物繁衍棲息和植物生長提供充足空間；兼顧自然文化遺產地、國家公園、自然保護區、風景名勝區、森林公園、大型國有林場等的保護和連接，建設網絡化、多功能、全覆蓋的保護體系，充分發揮其生態、社會、經濟、文化等多功能效益。

2.3 規劃范圍

省級生態廊道建設范圍主要包括武陵—雪峰山脈、羅霄—幕阜山脈以及南嶺山脈所涉及的縣(市、區)和各類自然保護地，洞庭湖和湘、資、沅、澧四大水系及其一級支流，總長11285.5 km，國道、高速公路和鐵路(含高鐵)共68條、23317.0 km，長株潭城市群生態綠心、長江岸線湖南段以及9個民用機場周邊等具有重要生態影響的可建區域。

2.4 生態廊道的分級分類

按照等級和規模劃分，生態廊道可分為省級生態廊道、市級生態廊道和縣級生態廊道；按照資源要素劃分，生態廊道可分為山系生態廊道、水系生態廊道、道路生態廊道。

2.5 主要建設內容

共建設217條(處)生態廊道，優化方案總面積21.69萬hm2(包括增綠擴量、森林質量精準提升、受損棄置地生態修復等)，城鎮村莊綠化美化291處，小微濕地生態修復209處、棲息地保護與恢復148處、大尺度生態廊道連接點5處，生物通道15處，國家森林步道2004.0 km。

2.6 建設指引

2.6.1 增綠擴量

主要針對生態廊道建設范圍內的裸露地，包括宜林地、無立木林地、坡耕地、交通沿線等無植被或植被碎化嚴重的地塊。根據各地區頂級群落、先鋒群落、耐旱耐貧瘠群落結構，結合不同立地條件，因地制宜，按照宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草的原則，構建結構穩定、生態功能完善、景觀效果優越、生物多樣性豐富的森林生態環境。

2.6.2 森林質量精準提升

針對生態廊道建設范圍內大面積人工針葉純林、部分低質低效林存在景觀單一、生物多樣性較差、水土流失較嚴重和生態功能不強等問題，采用近自然經營理念，全面保育天然林，科學經營人工林，依據森林類型、立地質量、發育階段和主導功能，準確診斷、精細規劃、定向施策，通過實施森林撫育、退化林修復等綜合改造措施，著力改變經營技術水平低下，管理措施粗放的狀況，加快目標樹生長，挖掘林地生產潛力，調整林種樹種結構，提高森林經營質量，充分發揮森林供給、調節、服務、支持等多種效益。

2.6.3 受損棄置地生態修復

對生態廊道建設范圍內高陡邊坡、退出或者廢棄的采石(砂)場、取土場、堆積場、非法港口碼頭、廢棄工礦地以及排污納污等區域，采取工程、生物等多種治理措施，科學實施生態修復，選擇抗逆性好的鄉土植物，進行喬、灌、草多層次栽植復綠，形成穩定的生態系統。

2.6.4 小微濕地生態修復

主要針對生態廊道建設范圍內受損的、具有修復價值的小微濕地，即面積在8 hm2以下的小型湖泊、水庫、坑塘、人工濕地以及寬度小于10 m、長度在5 km以內的小型河道、溝渠等受損的濕地生態系統開展濕地生態修復。通過對小微濕地生態修復，恢復和優化小微濕地在整個生態廊道范圍內的雨洪管理、污水凈化、生境營造、微氣候調節等方面的生態功能，有機串聯各類生態系統，使小微濕地成為生態廊道范圍內重要的生物景觀和生物多樣性節點，構建結構復雜、功能穩定、景觀多樣的濕地生態系統。

2.6.5 城鎮村莊綠化美化

堅持生態優先、生態與經濟雙贏和保護與建設并舉的綠化方針，根據沿線重要城鎮村莊的資源特色，建設綠色斑塊，構建“以帶串群”的格局，保證生態廊道的完整性和連通性。突出地方特色，加強地方風貌保護與規劃管控，推進村莊環境、景觀、產業和內涵提升，將鄉村綠化美化與旅游發展、林草產業發展相結合，改善城鎮村莊居民的生產、生活環境，為實現鄉村振興戰略、改善農村人居環境提供生態保障。

2.6.6 大尺度生態廊道建設

隨著城市化和經濟社會快速發展，人類對森林、濕地等生態空間不斷侵蝕，加劇了野生動物棲息地破碎化和區域生物多樣性下降。加強對大尺度生態廊道及周邊野生動物棲息地的保護與恢復，增強生態空間的連通性，為野生動物提供棲息地和遷徙(洄游)通道，減弱道路、水利等基礎設施對野生動物的屏障效應，保障野生動物的生存權利，從而達到保護物種多樣性的目的。根據湖南省野生動物種群習性、棲息地特征及破碎化程度和典型野生動物擴散、遷移覓食和繁殖的特點，規劃魚類、兩棲爬行類、鳥類、哺乳類等野生動物棲息地保護與恢復模式。結合人們對自然體驗的需求，建設國家森林步道，有效連接各類自然保護地和古道、古鎮以及自然文化遺產地等。

3 主要經驗措施

3.1 加強領導落實責任

成立湖南省生態廊道建設項目省級領導小組，實現省級層面多部門聯動，綜合協調、督查、考核、齊抓共管。各級人民政府將生態廊道建設作為推進生態文明建設的重要抓手，列入重要議事日程，承擔主體責任，政府主要責任人為第一責任人。建立“省指揮、市統籌、縣實施”的工作責任機制，將生態廊道建設任務納入省人民政府對各級部門及市(州)人民政府的“湘林杯”林業建設目標管理考核任務，對目標任務完成情況、工作推進和落實情況進行考核，并向社會公開[6]。

3.2 創新資金投入機制

采取政府主導，全民參與，多元投入的投融資機制，確保生態廊道建設過程中的資金保障。一是加大對廊道建設資金支持力度，省級生態廊道建設資金 以省財政補助為主，屬地自籌為輔；市級、縣級生態廊道建設資金以市(州)、縣(市、區)為主[6]。二是林業部門負責與財政部門銜接，落實省級獎補資金，整合林業、自然資源、水利、交通、鐵路、農業農村等相關部門生態建設資金，多渠道籌資參與建設。三是吸引外資，合理利用世界銀行貸款、世界自然基金會等相關項目資金。四是積極推行“造林、撫育、管理、成林”總承攬營林方式。

3.3 強化科技支撐和規劃引領

成立湖南省生態廊道建設專家顧問團隊，成員由省林業局、省內相關科研院所、高校、規劃院等單位相關專家組成，負責提供專業和政策咨詢，確保項目建設的科學性和可行性；加強生態廊道建設人員能力培訓，不斷提高建設和管理水平。在省級規劃中，創新性地提出了6大類建設指引，對城鎮村莊綠化美化、交通道路綠化、山地綠化、水岸線綠化、受損棄置地和小微濕地生態修復等提出植物推薦名錄，確定了25種建設模式。

3.4 實施項目監督

建立湖南省生態廊道建設項目全過程監督機制，省市縣三級成立專門監督隊伍，將項目籌備、施工建設、驗收、后續管護、資金使用等各項工作全部納入項目監督范圍，建立健全通報、檢查、監督、評價等具體制度，設立項目施工準入制度，實現項目全過程、全方位監督。

4 問題與建議

針對湖南省省級生態廊道建設規劃理念和規劃功能的局限性、局部地區用地落實困難、運營管理欠缺等問題，涉及范圍廣、建設周期短的要求，提出如下建議。

4.1 提升規劃理念、發揮多功能效益

建設規劃中對生態廊道的連通功能、景觀提質、生態功能等有較為詳細的闡述。但由于規劃理念的局限，在生態廊道嵌入城市、相關基礎服務設施規劃、城市居民進入生態廊道休閑的可達性，展示湖南自然保護地和風景資源、瑰麗文化和藝術資源、教育科普，促進城市及周邊區域經濟社會發展等功能涉獵不多，希望在建設過程中根據各地不同的資源地理、經濟、文化等特色有針對性的提升展示。

4.2 多渠道獲取建設用地

建設規劃未對生態廊道實施所需用地進行闡述。《湖南省人民政府辦公廳關于加快推進生態廊道的意見》中，只對生態廊道建設用地有區域范圍的原則表述，對用地性質和獲取途徑沒有明確。目前城市、湖泊、水庫及周邊開發強度較高、局部地區建設用地落實有難度。在實施過程中，由于土地相關方的利益訴求，生態廊道建設推進存在壓力。可將生態廊道用地定性為生態用地。對重要節點和重點區域，通過政府贖買或租賃獲取建設用地，根據建設資金情況，采用一次性贖買、分階段贖買、長期租賃等方式，多渠道獲取用地資源，保證生態廊道建設落地實施。

4.3 開展生態廊道建設試點

生態廊道建設是湖南推進生態文明建設的重要抓手，是貫徹落實習近平生態文明思想的生動實踐。涉及范圍廣、建設周期短。要盡早啟動以“三山”大尺度生態廊道、“一湖四水” 中尺度生態廊道、“骨干路網”小尺度生態廊道的典型區域為代表的建設試點，通過試點建設出思路、出方法、出成果、出經驗，促進全省生態廊道建設的提質、提速。

4.4 加大宣傳力度、擴大公眾參與

要通過電視、報紙、雜志、廣播等傳統媒體和新媒體加大對生態廊道規劃、建設重要節點和成果的宣傳報道，讓廣大民眾接觸、了解、熟悉、參與到生態廊道規劃、建設、管護全過程，形成廣泛共識。

4.5 建立運營保障機制

規劃在生態廊道的維護管理中，提出建立管護長效機制，按照“屬地管理、分級負責、責任到人”的原則，管護時間原則上不少于5年，但對之后的運營管理沒有表述。建議將生態廊道建成后的維護和日常管理費用納入各地年度財政預算；對城市周邊及相關區域的經營性資產(如交通、物業、商業、餐飲、廣告等)進行特別授權、開展特許經營或承包經營等市場化的運營模式，建立生態廊道運營發展的保障機制。