野生動物管理現狀及機制探討

榮 光

(撫順市林業發展服務中心，遼寧 撫順 113006)

1 引言

我國野生動物資源豐富，歷朝歷代對野生動物管理都十分重視。西周時期已經開始制定野生動物管理方面的法制。西周時期(約公元前11世紀到公元前770年)已開始奠定了比較完善的基礎[1]。新中國成立以來，國家陸續出臺野生動物管理方面的法律法規和規定，1988年11月8日第七屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過《中華人民共和國野生動物保護法》(以下簡稱《野保法》)，1989年3月1日開始施行。2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過，修改《野保法》部分條款。但是，《野保法》仍帶有濃重的計劃經濟體制色彩，這些帶有計劃經濟特征的法律規定已明顯地與發展社會主義市場經濟的要求不相適應[2]。隨著國家經濟社會的高速發展，野生動物管理存在的問題也日益顯現。

2 野生動物管理現狀

2.1 行政許可項目繁多

野生動物管理行政許可項目繁多。僅以省級行政許可為例，涉及野生動物管理行政許可就有12項。分別為：①進入森林和野生動物類型自然保護區從事科研、教學實習、參觀、旅游審批；② 外國人進入森林和野生動物類型自然保護區審批；③外國人對國家和省重點保護野生動物進行野外考察、拍攝電影錄像等活動審批；④國家二級保護和省重點保護陸生野生動物特許獵捕證核發；⑤非重點保護陸生野生動物狩獵證核發；⑥國家二級保護和省重點保護陸生野生動物或者其產品出售、收購、利用許；⑦國家二級保護和省重點保護野生動物馴養繁殖許可證核發；⑧國家和省重點保護陸生野生動物或其產品出縣運輸、攜帶許可；⑨狩獵場開設許可；⑩國家一級保護野生動物特許獵捕證審核；國家一級保護野生動物馴養繁殖許可證審核；國家重點保護野生動植物出口或中國參加的國際公約限制進出口的野生動植物進出口審核。

上述行政許可項目繁多，管理難度大，而且也給管理部門帶來了巨大的工作量。

2.2 行政許可申請程序繁瑣

由于野生動物保護級別的不同，致使行政許可的權限不同。對于國家已經認定的人工馴養技術成熟的野生動物馴養繁殖、經營利用、攜帶運輸的審批仍需要層層審核，層層上報，直至需要到國家林業主管部門辦理行政許可，許可過程繁瑣。以某省人工馴養繁殖技術成熟的梅花鹿產品為例，如果某人想攜帶鹿產品出縣境，按照該省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》第24條規定：“運輸、攜帶國家或者省重點保護的野生動物或者其產品出縣境的，必須向省野生動物行政主管部門提出申請，并提供特許獵捕證、狩獵證或者馴養繁殖許可證，野生動物保護資源管理費繳納證明,經省野生動物行政主管部門批準后,方可從事運輸攜帶活動,無批準證明的,鐵路、交通、民航、郵政部門和其他勞動單位或者個人，不得受理。”同樣，該省公布的林業行政許可辦理程序規定，該人若想從縣城攜帶鹿產品到市或鄰縣境內，要經省野生動物行政主管部門批準后方可攜帶。而現實情況如果某人按照上述規定辦理至少需要往返兩次，方可辦理完攜帶行政許可，有時受申報材料不夠全面的影響，往返的次數還要更多，既浪費時間，又耗費人力和財力。我國在保護野生動物方面的法定最高刑為有期徒刑，這樣的法定刑偏低，不足以威懾犯罪分子[3]。

2.3 管理部門不健全，人員業務素質亟待提高

野生動物馴養繁殖及其產品經營利用涉及各行各業，千家萬戶。涉及到的行業就包括，餐飲、旅游、服裝、裝潢以及馬戲表演、醫藥衛生、美容化妝等行業，而且涉及經營、銷售、運輸和進出口貿易。從2003年開始，我國對野生動物及其制品進行標識管理試點。列入標識試點范圍的野生動物及其制品擴展含野生動物成分的保健品、藥品、食品、工藝品、標本、皮具和樂器，涉及千家企業以上，野生動物制品近300種[4,5]。這給野生動物行政主管部門的管理帶來非常大的難度。所以亟待建立專職的野生動物管理機構，健全機構職能，加強對野生動物管理隊伍的建設，提高管理人員的業務能力。

市、縣(區)兩級野生動物行政主管部門特別是縣級野生動物行政主管部門缺乏專職工作人員，多為兼職，而且一些市轄區根本沒有專職機構。由于野生動物行政主管部門不健全以及缺乏管理人員，業務不熟悉，也造成野生動物管理行政許可申請困難。

3 健全體制機制的探討

3.1 施行全國統一的行政許可標準模式

加快建立全國統一的野生動物管理行政許可標準模式，形成全國范圍到縣一級的野生動物管理網絡體系，加快實行野生動物管理行政許可的網絡化電子化建設，加快實行網上申請和“一站式”服務，努力促進野生動物管理行政許可的健康發展。

3.2 下放行政許可權限，優化行政許可程序

要清理現有野生動物管理行政許可，進一步明確各級野生動物行政主管部門行政許可范圍權限。設定范圍的規定必須是具體而詳實的，而不是用一些概括性和抽象化的詞句表達[6]。要減少審核、審批中間環節,規范和優化行政許可程序,強化申請材料要件，轉變管理方式，在強化管理的同時也要在“放管服”的理念下做好行政許可權限的下放工作。

3.3 加強市縣一級野生動物管理機構的建設

各級地方政府應當重視野生動物保護管理機構的建設，設立專門管理機構，充實野生動物保護管理專職工作人員，建設專業的野生動物保護管理隊伍，強化隊伍建設，加強對野生動物保護管理行政許可人員政策水平、業務能力的培訓。而且各級地方政府應當加強對野生動物保護管理機構財力和物力的保障。例如，2020年2月19日天津市人民政府令公布施行的《天津市加強野生動物管理若干規定》第十六條明確要求：財政部門負責對野生動物管理工作提供資金保障，將所需資金納入財政預算[7]。

3.4 加快制定和完善法律法規

自《野保法》頒布實施30年以來，國家以及各省也相繼施行了一批有關野生動物保護管理方面的法律法規和條例等，但是有關野生動物保護管理行政許可方面的立法相對滯后，應當加快完善法律法規。正是這種法律制度在野生動物保護過程中起到了重要的保障作用，同時也使人們保護野生動物具有積極性[8]。例如，安徽省林業局在2019年5月出臺了《安徽省陸生野生動物人工繁育許可證管理辦法》，為陸生野生動物人工繁育管理提供了依據，解決了陸生野生動物人工繁育許可證在申辦和注銷方面存在的實際問題。安徽省在野生動物管理方面的探索和實踐具有借鑒意義。

3.5 加強野生動物管理的宣傳

當前馴養繁殖和利用野生動物及其制品非常頻繁，但是有關野生動物的普法還是側重于以保護為重點的宣傳，關于野生動物管理方面的宣傳存在欠缺，應當利用各種媒體在宣傳保護野生動物的同時加強對野生動物管理方面的宣傳，野生動物管理深入人心，讓野生動物管理事項一目了然。

4 結語

我國野生動物保護已形成一定的法律體系[9]，但是野生動物管理仍需要進一步完善。因此，必須加快立法和修法進程，建立健全野生動物保護管理機構，加快完善野生動物管理體制機制。野生動物是自然生態系統的有機組成部分，事關生物多樣性和自然生態系統平衡，也是生態文明建設的重要內容[10]。因此，做好野生動物管理工作就是為我國生態文明建設作出貢獻。