融安縣生態公益林保護問題及對策

李 濤

(廣西省融安縣林業局,廣西 融安 545400)

1 引言

森林是陸地上功能最完善、結構最復雜、生物產量最大的生物庫、基因庫和綠色水庫，是陸地生態系統的主體，是維護地球生態平衡最主要的調節器。生態公益林保護是生態環境建設的主要內容之一，特別是對于陸地上已被破壞生態系統的重建、更新和恢復更具重要的現實意義。隨著我國經濟、社會的快速發展，國家對生態環境的建設要求越來越高，對公益林的保護要求越來越精細化，資金投入也逐年提高，但隨著社會、經濟的快速發展，生態公益林保護中存在一些不容忽視的問題亟需解決。現以融安縣生態公益林的建立和發展走過二十年時間為例進行分析解讀。

2 生態公益林保護現狀和存在的主要問題

2.1 生態公益林保護現狀

融安縣土地總面積289943.8 hm2，其中林地面積235409.6 hm2，占土地總面積的81.2%，國家從1999年開始將林地進行森林資源分類經營區劃工作(林地兩大類：公益林地和商品林地)，至2001年全縣區劃界定生態公益林面積97772.2 hm2，占全縣土地總面積的33.7%，占全縣林地面積的41.5%。同年開展區級以上生態公益林補償試點工作，至2006年底國家按67.5元/(hm2·年)的標準對生態公益林進行補償，補償試點面積37376 hm2，占全縣區劃界定生態公益林面積97772.2 hm2的38.2%；2007年我縣新增公益林補償面積20380 hm2，補償面積增至57756 hm2，占全縣區劃界定生態公益林面積的59.1%；2008～2009年國家補償標準為71.25元/hm2；2010～2012年國家補償標準為146.25元/hm2。2013～2018年國家補償標準為221.25元/hm2；2019年國家補償標準為236.25元/hm2。隨著時間的推移，生態公益林補償金標準有所提高。目前，全縣最新區劃界定的生態公益林面積5.79萬hm2，占全縣土地總面積的20%和林地面積的24.6%，十多年來，每隔幾年都有對公益林進行小調整一次，為什么生態公益林補償標準提高了而面積卻減少了？主要是在生態公益林保護及管理過程中存在著各種各樣的問題造成的。

2.2 生態公益林保護中存在的主要問題

2.2.1 范圍劃定不夠科學合理

劃定生態公益林區范圍時，對公益林區劃未作深入科學研究、調查論證，僅講究公益林區劃的整體性，并缺乏實地全面考察勘驗，未能充分考慮到群眾的生產生活區域，劃定存在任意性，擴大了公益林范圍。很多林地適宜發展為用材林和經濟林等商品林卻劃為公益林，特別是為追求公益林地的整體性，還將農村集體林地和集體成員的自留山、責任山、其他承包山等，按相關法律法規可經營商品林的范圍也劃為公益林范圍，這與《森林法》《土地承包經營法》等法律規定是不相符的欠缺科學性和合理性。

2.2.2 采伐制度不夠合理

按現行政策，凡劃定為公益林區內的天然林一律禁采，生態公益林區內的人工過熟林可以更新采伐，但審批極其嚴格和繁瑣，需要很長時間，且“十三五”期間公益林年采伐限額僅3209 m3，融安縣現有公益林86萬多畝，有1/10為杉、松、桉林等人工造林，即8.6萬畝人工造林分布于公益林中，成過熟林又占約一半，總蓄積量在40萬m3以上，年采伐限額量就是杯水車薪，造成公益林區內自然死亡林木和災害林木得不到正常利用，特別是自然條件好、林木生長快的林區，極大浪費了林木資源，公益林經濟價值未得到有效利用，其經濟利益和生態效益得不到最大平衡。

2.2.3 補償制度不夠完善

國家設立森林生態效益補償基金，對生態公益林實行補償制度，但制度顯現出多方面的不完善。

(1)補償標準過低，公益林區群眾增收受到制約。首先，補償標準未適時進行調整。現行森林生態效益補償基金對生態公益林補償的標準是年均221.25元/hm2(14.75元/畝)，未隨著國民經濟發展和物價變化進行動態調整。其次，實行補償的公益林與商品林之間存在巨大收益差距。公益林區群眾普遍認為年均14.75元/畝的生態效益補償基金的補償標準過低，還不及一株桉樹價格(約40元)的一半。按現實衡量，補償標準遠低于木材和林地經濟利用價值，按本縣木材生產經濟效益為參照標準測算，經營16年的成熟杉木用材林，畝產木材約8 m3，現行價格約900元/m3，畝產值約7200元，年均直接經濟增長價值約450元/畝(還不算林副產品的年價值)，是年均14.75元/畝的生態林補償基金標準的30.5倍。另外，補償標準也遠低于林地出租收入，該縣大部分商品林地每畝年租金約120元，地理位置和自然條件好的超過180元，分別是年均14.75元/畝的基金補償標準的8.1倍和12.2倍。再次，補償未能償付公益林區造林投入和收益。生態效益補償基金僅對公益林的保護和管理等進行補償，未能滿足對造林投入和收益的相應補償，遠不能彌補此類經濟投入損失。將林區大部分林地都劃為公益林，特別是集體林地和集體成員自留山、責任山、其他承包山劃入公益林范圍后實行禁伐政策，林區經營主體無法通過木材收益回收造林投入和實現經濟效益，造成生態返貧現象。所以大多數林區業主都想退出公益林而轉為商品林經營，這是公益林面積減少的最主要原因。

(2)補償資金渠道單一。目前，森林生態效益補償資金的渠道全部來源于省級和國家級財政[1]。決定了在生態效益補償上資金來源渠道的單一，融安縣年均1400多萬元的補償資金全部來源于上級財政撥款，除此外尚未有其他渠道資金來源。

(3)補償雖實行直補方式，但執行難度太大，林農利益受到影響(目前基本上都是跟村或屯集體簽訂公益林管護合同而無法簽訂到戶，主要原因是林權確權不是很到位)。融安縣森林生態效益補償，每年按管護面積撥付涉及公益林區的國有林場和以集體為單位的村民小組，實行直接補貼方式大部分只到集體單位。國有林場因管理規范、人員少，對職工利益無影響，而直補給集體的補償款大多數作為集體各類公益事業建設之用而未能補償到林農個人，影響到林農的實際生產生活和其對生態公益林建設的有力支持。

(4)公益林補償面積未全覆蓋。補償未覆蓋全部生態公益林面積范圍。融安縣區劃界定生態公益林總面積5.73萬hm2，但是已簽訂管護合同森林生態效益補償基金補償面積為5.44萬hm2，目前尚有0.29萬hm2未實行補償，占公益林總面積的5%(如管護合同簽訂到個人，簽訂率將更低)，主要原因是林權確權不是很到位造成林地存在糾紛而無法與群眾個體簽訂合同。

2.2.4 建設投入極為不足

(1)正常建設投入極少。現今，實際除了對生態公益林管護實行有限的森林生態效益補償外，由于財政財力的限制，公益林營造、撫育等正常建設事實上投入極少，受自然災害和火災影響而需開展正常建設的公益林每年約需資金300萬元以上，實際每年對此投入不足5萬元。

(2)自然災害和火災蟲災等恢復重建基本上依靠自然恢復。2008年和2019年初雨雪冰凍災害后，公益林受到嚴重破壞，特別是一些地處高海拔、偏遠山區的屬水源涵養林性質的公益林破壞最為嚴重，要恢復至災前生態水平需要很長時間。據統計，僅僅2008年雨雪冰凍災害該縣受災公益林面積達1500hm2，需恢復重建面積約900hm2，約需資金1100萬元；2019年雨雪冰凍災害受災公益林面積達1000hm2，需恢復重建面積約600hm2，約需資金700萬元。而這兩次嚴重冰凍災害的恢復重建資金投入極為有限。

3 解決生態公益林保護存在問題的對策建議

3.1 科學界定生態公益林保護對象

(1)要深入研究制定我國公益林界定標準。對不同的地理環境和自然條件要結合當地的社會經濟發展情況，在實地全面考察、研究論證的基礎上科學界定公益林和商品林[2]。

(2)實行商品林與公益林合理轉化政策。根據時間、地域、氣候、水土、森林資源等因素變化，及時調整森林資源的用途，生態脆弱林區轉化為生態公益林區，生態富足區適當轉化為商品林區。

3.2 積極探索經營利用政策

制訂出臺公益林區合理采伐政策，在有效保護和不會帶來生態大影響的前提下，對于自然條件較好、生態區位不十分敏感的公益林，合理放寬禁采或限采政策；出臺生態公益林延伸產業發展政策，充分利用生態公益林的景觀和林下資源開展非木質化的經營利用、產業開發等項目，目的是增加其所有者或經營者的經濟效益，使公益林也能進入自我良性循環發展之中，減少目前資金投入不足的困境，也是提高公益林充分發揮生態效益和社會效益的最有效途徑之一，做到生態效益、社會效益和經濟效益三大效益的有機結合[3]。

3.3 健全生態公益林補償機制

(1)提高基金補償標準并實行分類補償。加大公益林補償力度，公平合理的補償生態公益所有者和森林經營管理者。建議按財力情況提高中央財政補償標準，建立按質論價的投入補償機制，綜合考慮森林質量、管護難度、建設投入等指標，按照林種、林分質量不同對現有全部公益林進行分類補償(如石山區、土山區和難耕作經營區的補償標準應該有所區別)，調動林權所有者保護和管理公益林的積極性[4]。

(2)多渠道籌集資金或開征生態補償稅。建立和完善自治區、市、縣三級地方補償基金制度，形成三級財力生態補償聯動機制，基金來源除政府財政預算外，建議國家發行生態補償基金彩票或開征面向公益林保護受益地區和行業的生態補償稅，用于補償公益林區域。

(3)建立多渠道生態補償機制。首先，建立市場經濟條件下對森林生態效益補償的市場化運作機制。研究探索利用市場機制補償森林生態效益的途徑，逐步建立公益林資源保護所有者和林經營管理者的直接補償體系，研究森林生態效益受益區域償付機制，森林生態效益補償綜合考慮各流域上游與下游的補償關系，落實受益的下游地區對上游地區的補償政策，在相關產業的稅費中提取一定比例作為上游地區生態補償資金的來源。其次，探索國家回購補償受益機制。探索特別是重點公益林的國家收購政策，根據國家生態安全需要，對部分生態地位重要區域的非國有投資主體或個人所有的公益林特別是重點公益林，由國家進行收購或贖買。盡快研究制定政策，確定收購標準，落實收購資金，在充分試點的基礎上逐步推開實施。

(4)實行資金補償方式改革。在實行現行補償制度情況下，考慮實施對公益林所有者、投資者、經營者的直接補貼政策，提高公益林所有者、投資者、經營者對公益林保護的支持力度。

3.4 加大生態公益林建設投入力度

建立穩定的公共財政投入體系，提高對公益林屬地政府的財政轉移支付力度，加大生態公益林正常建設投入，除了對生態公益林管護實行補償外，多渠道籌集資金，增加對公益林營造、撫育管理等正常建設的投入[5]。同時，出臺市場化籌資融資政策，采取財政貼息、低息、投資補貼、減免稅收等政策，按照“誰投資、誰受益”原則，支持鼓勵社會資金參與生態建設，引入民間資金投入公益林建設，并科學界定投資者經營、管理和受益的方式。加大對生態公益林遭受自然災害恢復重建的投入，使受災公益林盡快恢復生態功能。使生態公益林的生態效益、社會效益和經濟效益三大效益得到提升，充分形成良性循環的局面，為我國的經濟全面騰飛保駕護航。