昭通市新一輪退耕還林問題及對策建議

陳加彭

(昭通市森林和草原資源管理站，云南 昭通 657000)

1 新一輪退耕還林實施情況

2019年國家共下達昭通市新一輪退耕還林建設任務72773.33 hm2，其中：第一批25°以上陡坡耕地退耕還林45106.67 hm2，第二批貧困地區退耕還林任務27666.67 hm2，截止目前，全市215760 hm225°以上陡坡耕地已全部納入退耕還林還草計劃。項目的實施改善了生態環境、助推了脫貧攻堅、調整了產業結構。

1.1 改善生態環境

通過退耕還林，林地面積大幅增加，林地固土、涵養水源能力進一步增強，有效地減少了水土流失面積，生態環境得到明顯修復[1]。昭通市通過實施新一輪退耕還林，直接增加林地面積214506.67 hm2，使徑流量下降82%，泥沙含量下降98%，還喬木林地有機質比未退耕地增加41.7%，有效防止和減少了滑坡、泥石流的發生，改善了生態環境。

1.2 助推脫貧攻堅

目前昭通已實施的141733.33 hm2新一輪退耕還林共涉及建檔立卡貧困戶11.40萬戶，46.74萬人，通過項目實施，貧困戶5年均可獲現金補助6724元，人均可獲1602元。

1.3 調整產業結構

在已實施的141733.33 hm2新一輪退耕還林建設任務中，發展林業主導產業113786.67 hm2，其中新增竹子35053.33 hm2、花椒20153.33 hm2、核桃22046.67 hm2，其他經濟林36533.33 hm2。

新一輪退耕還林項目實施，有效推動了農村剩余勞動力向城鎮二三產業轉移，促進了退耕農戶生產經營由原來以種植、養殖為主向多元化格局的轉變，拓寬了增收渠道，并大大減輕了工程區的生態壓力，為生態恢復和鞏固成果創造了條件[2]。

2 存在的困難和問題

2.1 年度任務重、實施難度大

昭通有25°以上陡坡耕地215800 hm2，因長期耕作，水土流失極為嚴重，生態極其脆弱，急需退耕還林。2019年國家共下達昭通市新一輪退耕還林72773.33 hm2，符合退耕的地塊小而分散，立地條件差，各種地類相互交錯，要落實地塊，實施退耕難度大，同時，受國土25°以上坡耕地的限制，林業部門束手束腳[3]。

2.2 保存率低，成效差

2018年國家對2014年實施退耕還林進行核查，抽中昭通市昭陽、巧家、永善3 縣，其中：昭陽區保存率72.88%，巧家縣保存率87.56%，永善縣保存率97.5%。2019年國家對2015年實施退耕還林進行核查，抽中昭通市鎮雄、彝良2縣，其中：鎮雄縣保存率僅為60.9%，彝良縣保存率僅為73.1%。其余未被抽查到的縣區也不同程度地存在造林成活率、保存率低下、高強度間種高桿農作物復耕現象。

2.3 補助低，兌現遲緩，農戶積極性不高

新一輪退耕還林工程在建設時存在補助資金下發周期長的問題，在此種情況下，導致農戶缺少資金支持，難以促進后續產業的發展，久而久之，就會使農戶降低對退耕還林工作的積極性，為退耕還林工程的開展產生嚴重的負面影響[4]。目前上級共下達昭通市新一輪退耕還林補助資金338326萬元，僅兌現195186.32萬元。補助標準低，兌現遲緩，嚴重影響農戶退耕積極性。此外，隨著近年種糧補貼的不斷增加，有些農戶可能在退耕之后收入反而減少，致使農戶退耕的熱情不夠[5]。

2.4 林產業“小散弱”，培育困難

昭通林產業多而雜、小而散，缺乏龍頭企業帶動，產業鏈不長，經營水平不高，有效帶動退耕農戶增收難度大。退耕還林培植產業發展較為困難，退耕農戶難以獲得穩定的經濟收入，退耕還林只能體現生態效益。

2.5 技術力量薄弱，工作推進慢

退耕還林建設從地塊落實、作業設計到種苗采購、造林施工、檢查驗收等程序多而復雜，需要投入大量資金、人力。昭通市基層林業部門隊伍不穩定，分管領導更換頻繁，工作接續不上，縣鄉兩級工程管理和技術人員大部分被抽調參加扶貧工作，專業隊伍嚴重缺乏，工作推進遲緩。

2.6 助推脫貧攻堅任務重，難度大

昭通地處烏蒙山集中連片特殊貧困地區的腹心地帶，山高坡陡、土壤貧瘠、海拔高差大、氣候類型多樣，退耕還林樹種選擇限制大，多數為生態林樹種，以發揮生態效益為主，產生經濟效益難度大、周期長，退耕還林作為生態脫貧的重要手段，其任務重、難度大。

3 對策和建議

3.1 加強部門間溝通協作

新一輪退耕還林涉及發改、財政、林業、國土、水利、扶貧等諸多領域和部門，部門須加強協作，研究解決影響工程推進中存在的突出問題，統籌安排扶貧、農業、水利、交通等財政專項資金和地方生態建設投資，整合資源，集中資金，突出整體治理效果，改善退耕農戶的生產生活條件，調整產業結構、發展特色產業、增加農戶收入，鞏固退耕還林成果[6]。

3.2 創新機制加快建設，確保退耕成效

鼓勵和引導新型農村經營主體參與新一輪退耕還林工程建設，建立高度組織化經營管理機制，享有同等退耕還林政策待遇。采用“公司+農戶”、“公司+基地+農戶”、“黨支部+造林專業合作社+農戶”等經營模式，采取“保底+分紅”等收益分配方式。充分保障了農戶享有股份權利和收益，切實保障農戶優先務工權，努力增加農戶的股份收入和工資性收入，實現三變改革(資源變資產、資金變股金、農民變股東)[7]。退耕還林達到了規?；l展、集約化經營，實現生態改善、產業發展、農民受益、企業得利的目標，同時也保障了退耕還林成效。

3.3 扶持林業產業

新一輪退耕還林工程在城市發展中具有重要意義，非常有利于產業結構調整，進而提高地區經濟收入[8]。按照退耕還林調整產業結構的原則在昭通適宜地區大力發展竹子、花椒、蘋果、天麻菌材林，實現生態建設產業化，產生建設生態化。

3.4 加強基層技術力量

要順利完成好退耕還林工作就必須加強林業工作站建設，充實基層技術人員。同時，應加強基層林業技術人員的業務技術和指導，提升其政策業務技術水平，從根本上確保退耕還林工程的實施及工程質量[9]。

3.5 積極爭取國家政策傾斜支持

按照誰受益、誰補償的原則，向國家申請將昭通市納入國家跨行政區域、跨流域森林生態效益補償試點市，將到期后的退耕還林納入公益林補償范圍，并提高補償標準及管護費標準。公益林補償標準從225元/hm2提高至1500元/hm2；管護費從75元/hm2提高至300元/hm2。適當擴大生態公益林補償的范圍，將生態價值較高的商品林在成林后至采伐前納入森林生態效益補償范圍。

3.6 建議增加補助，延長補助期

建議國家提高新一輪退耕還林補助標準，增加補助年限，進一步提高農戶的積極性[10]。