以政策性擔保體系建設助力區域經濟健康發展

宋允智

經濟和金融是肌體與血脈的關系，任何區域要想促進經濟健康發展，都必須使金融與經濟形成良性循環。在當前疫情影響嚴重的情況下，全力以赴做好金融支持和服務工作，是消除或削弱疫情副作用、促進區域經濟健康發展的重要舉措。而在金融支持和服務工作中，政策性信用擔保體系建設是重中之重。因此，必須十分重視政策性擔保體系對經濟健康發展的助力作用，積極解決現行政策性擔保體系中存在的問題，用優化政策性擔保體系產生的“紅利”為經濟健康發展增添動力。

政策性擔保體系對區域經濟健康發展的助力作用

政策性擔保體系可以體現政府在經濟發展中的政策性目的和政策導向作用，將有限的政府資源在經濟發展的不同領域進行合理分配，憑借財政資金“四兩撥千斤”的撬動能力，充分發揮“信用放大器”“金融穩定器”和“經濟助推器”的作用，解決金融運行中的“市場失靈”問題。一般而言，政策性擔保體系對經濟健康發展主要具有以下幾方面的助力作用：

為區域經濟健康發展發揮政策導向作用。區域經濟的健康發展離不開強有力的政策導向，而對經濟的政策導向則需要在相當大的程度上依靠政策性信用擔保體系的助力。以政策性擔保機構為主體的政策性擔保體系主要由地方財政出資成立，因此政策導向性明顯。政策性擔保體系的運行，不僅會使違背國家產業政策與環保政策規定的產業項目難以得到金融支持，而且會在所涉業務中充分落實國家各項經濟政策，積極地為符合經濟健康發展要求，代表產業發展方向的企業搭建金融服務平臺，大力支持高新技術領域和環境保護領域企業拓寬融資渠道和降低融資成本。因而，通常在政策性信用擔保體系發揮作用較好的區域，擁有核心技術、處于國家政策鼓勵行業的企業將會獲得極大的融資幫助。

為區域經濟健康發展發揮信用增進作用。政策性信用擔保體系為區域經濟健康發展發揮信用增進作用主要是在信用擔保和信用再擔保兩個維度上體現。首先，從擔保維度看，生產經營資金緊缺的中小企業在向銀行貸款時，由于無法提供符合銀行要求的足值抵押物，也沒有足夠的信用積累能使銀行對其免于抵押，因而往往難以達成目的。而政策性擔保體系中的擔保機構為中小企業在銀行作擔保，銀行就會愿意向無實物抵押或無可靠信用的中小企業發放貸款，因為，一旦中小企業貸款之后若不能按期還款或欠息，將由擔保機構承擔責任。這樣，就可以在相當程度上有效地解決中小企業的融資難題。其次，從再擔保維度看，雖然再擔保機構往往并不直接參與到具體擔保業務中去，但擁有國資背景且資金實力雄厚的再擔保機構卻會通過業務合作以及監管授權，幫助擔保機構提升信用能力，增加擔保機構的信用放大倍數，實現為擔保機構增補信用，擴大擔保覆蓋范圍，從而在更大程度上解決眾多中小企業的融資難題。

為區域經濟健康發展發揮風險分擔作用。信用擔保行業屬于高風險行業，擔保機構往往承擔較大的風險而利潤微薄，一旦被擔保企業發生壞賬，擔保機構就要付出較大金額的代償金，往往單筆大數額代償金就可能導致擔保機構出現虧損甚至面臨倒閉風險。收益與責任不相匹配，必然會使普通擔保機構出現惜保情緒，從而加大企業融資難度。而政策性信用擔保體系形成并得到優化后，一旦發生代償事件，擔保機構只需按照合同約定的比例承擔一部分損失，另外部分的損失由政策性再擔保機構承擔即可，這將很大程度上降低擔保機構的風險壓力，幫助其解決后顧之憂。政策性擔保體系的完善，意味著“國家融資擔?；稹〖壢谫Y再擔保機構—省內融資擔保機構”三級架構的擔保體系可以形成與銀行共同參與的風險分擔機制，擔保體系內各機構通過降低貸款利率和擔保費率，為區域內符合條件的企業提供便捷、高效、低成本的貸款，從而有助于區域經濟健康發展。

為區域經濟健康發展發揮行業規范作用。政策性擔保體系的形成與優化，可以較有效地改善整個擔保行業的金融服務水平。目前，我國各區域擔保行業的整體水平仍不是很高，政策性信用擔保和再擔保體系的建立，將有利于對現有申請加入體系的擔保機構進行全方位審查、篩選，對擔保機構團隊成員水平、風控能力、資金規模等進行評估、考核。在政策性機構和市場化機構合作經營過程中，也會對業績不達標的擔保機構以及違規經營行為提出整改要求，甚至取消其合作資格，從而提升所有機構的規范化經營程度。同時，加入政策性擔保體系的擔保機構由于處于政策性再擔保機構的監督之下，所以都會在重大事項報告制度、季報管理制度、代償預警制度等的約束下全方位地提升業務水平，這必將有利于促進擔保行業整體進入合理、有序的理性發展階段，從而有效地助力區域經濟健康發展。

現有政策性擔保體系存在的主要問題

我國擔保行業伴隨著市場經濟發展大潮，經歷多次起伏和變革，已經成為全國金融體系的重要組成部分，尤其是黨中央、國務院將融資擔保上升為國家戰略之后，作為宏觀經濟調控的重要手段，政府對政策性擔保體系的支持力度越來越大。包含國家融資擔保基金、省級再擔保機構、融資擔保機構三個層次的擔保組織體系基本形成，政策性擔保體系迎來了發展新機遇。但是，與助力區域經濟健康發展的要求相比，現有的政策性擔保體系還存在一些較明顯的問題。

尚未形成良好的政策制度生態環境。從國際經驗看，擔保體系是市場經濟發展到一定水平的產物，政策性擔保體系的有效運行需要建立良好的政策制度生態環境。透視發達國家政策性信用擔保體系可發現其具有三大共性特征：一是普遍具有政府財政支持和風險補償機制，美國、日本、德國等國家都建立了政府財政預算安排的擔?；穑糜谘a充資本金和補償風險代償損失;二是具備完善的擔保服務網絡體系，網絡體系既包括擔保機構的分支機構，也包括銀行的服務網點;三是具有科學合理的運行管理體系，這個體系包含了信息管理系統、科學評價系統、風險控制機制和經營管理規則，它們貫穿于擔保業務各個環節之中。這三大特征從較重要的維度上構成了較好的政策制度生態環境，保證信用擔保體系的規范運行。但是，與發達國家相比，目前我國大部分區域尚未形成良好的政策制度生態環境，政府財政支持和風險補償機制還未得到優化，擔保服務網絡體系還不夠完善，運行管理體系還沒有完全形成，地方政府介入信用擔保領域的思路和方式尚較僵化和陳舊，大多數區域僅是滿足于在融資優惠政策上做文章，對以往的不合理政策制度做些小修小補，這樣不僅難以產生好的效果，也很難有效控制金融風險。為此，改善政策性擔保的制度生態環境已是勢在必行。

風險共擔機制和再擔保功能尚未形成或得到有效發揮。首先，風險共擔機制尚未真正形成。風險共擔機制真正形成是信用擔保發揮作用的重要保證，而我國絕大多數區域目前還沒有形成真正的風險共擔機制。一般來說，要體現風險共擔，擔保機構主要是靠反擔保、比例擔保、再擔保等方式化解或分散業務風險，抵質押反擔保、信用保證反擔保等是目前擔保機構采取的最主要的反擔保方式。但從實際效果來看，由于項目代償后處置抵質押物的不確定因素很多，實際追償效果較差。比例擔保是分散擔保機構風險的較有效方式，這是一種由擔保機構和銀行、政府三方共擔風險的方式，當風險不可能避免時，擔保機構只需按一定比例承擔風險，安徽的“4321”銀政擔合作模式就是采用的這種方式。盡管“4321”銀政擔合作模式在安徽運作比較成熟，但在其他地區，由于銀行缺乏合作的內生動力，地方政府的支持也存在不穩定因素，因而銀政擔風險分擔模式的探索效果不夠好。尤其是在銀行與擔保機構的兩方合作上，因為缺乏對合作的相關考核機制，使銀行成了事實上的強勢群體，擔保的風險分擔在基層經營行很難落實，導致擔保行業的風險全部由擔保機構承擔，從而削弱了擔保機構的積極性。其次，再擔保功能尚未得到有效發揮。近幾年，再擔保機制得到國家和省級政府高度重視，全國基本已經完成省級再擔保機構布局設立。再擔保的分險和增信功能可以提升擔保行業的抗風險能力和信用水平，但仍有一些問題未得到有效解決。一是再擔保體系建設尚未成熟，各省對再擔保的功能定位和運行認識不一，沒有統一標準和成熟經驗，導致各地再擔保業務模式和產品缺乏統一性，難以形成整體社會公信力。二是再擔保中的政策性和市場化的關系、再保和直保的關系、分險和增信的關系尚不清晰完善。三是再擔保缺乏配套的監管體系，績效考核也不匹配功能定位。這些問題，都在相當大的程度上削弱了現行政策性擔保體系的經濟發展助力作用。

政策性功能部分缺失導致擔保體系運行偏離設計初衷。盡管政策性擔保體系設計的初衷是提供不以營利為目標的政策性金融服務，但在運行過程中，財政資金補充不足、政策性風險補償不到位的問題還較明顯。在這樣的情況下，不少擔保公司為了生存不得不舍棄主業而大量運作商業化項目，部分政策性擔保機構甚至為房地產和地方政府融資平臺等不符合國家產業政策的項目擔保，結果導致商業性擔保占據主流，商業化逐利經營主導擔保行業，政策性擔保業務偏離支持中小微企業和“三農”的業務本源，在一些區域形成了中小微實體企業融資擔保規模占比很小、信貸資金脫實向虛的局面。

政策性導向和市場化經營未能相互平衡。國務院辦公廳2019年6號文件明確了政策性擔保行業不以營利為目標的政策導向，同時也強調了信用擔保的政策性擔保定位必須要與企業化管理、市場化運作原則有機結合在一起，充分發揮政府的主導和引領作用。所以要避免“過度行政化”和“過度市場化”兩種傾向在擔保行業中的出現和蔓延，必須在社會效益最大化和自身經營可持續發展中尋求最佳平衡點。但是，目前在大多數區域既存在推進擔保業務過度行政化的苗頭，也存在開展業務過度市場化傾向。很少有省、市級行政區域能夠做到既堅持好政策性導向，又實施好市場化運營，真正靠市場化手段去服務符合政策支持導向的擔保對象。很少有擔保機構能夠在市場化運營中不去追求利潤最大化，而是重視可持續發展。

以政策性擔保體系建設助力

區域經濟健康發展的對策

由于政策性信用擔保體系對區域經濟健康發展具有十分重要的助力作用，而且現有的政策性擔保體系還存在一些明顯的問題，因而必須從多維度采取有效對策來優化政策性擔保體系建設，以增強其對于區域經濟健康發展的助力。

發揮政府在政策性擔保體系中的主導作用。從國際經驗來看，信用擔保機構通常由政府設立而不是采用商業性擔保機制，因為政府的信用遠強于商業擔保機構，政府設立的信用擔保機制不僅可以與銀行共擔風險，還可以降低企業的融資成本。因此，我國應該圍繞彌補中小企業信貸市場的“市場失靈”之目標，充分強化政府的政策引導作用，通過政策性專業擔保機構的信用增級，促使商業銀行向其不敢放貸或放貸數額不足的行業和地區提供融資服務，使得戰略性新興產業或正外部性較強的產業獲得必要的、足額的信貸供給。要著力在國家信用擔?？蚣荏w系上進行創新，將國家融資擔保資金作為信用擔?？蚣艿暮诵模龑Ц鞯亟⒄鲗У男庞脫ｓw系，推動政策性擔保體系強化政策性使命，將相應的財政資金集中起來，設立非營利的信用擔保機制。一是建立以財政為主的擔?；稹；鹂捎韶斦Y金、銀行認繳資金、行業組織捐助資金構成，其運行管理體系則可包括中央、省級、市縣三個層級。二是建立可持續的風險補償機制。應從省市兩級財政入手，推動擔保風險補償資金列入財政預算，強化制度的剛性約束，調動商業銀行和擔保機構服務中小微企業和“三農”的積極性，促進擔保行業的發展。三是建立和完善風險分擔機制?？捎烧y籌，推動政策性擔保機構與銀行開展實質性合作，實現信息共享與多方風險共擔。一旦發生代償風險，銀行應分擔一定比例的風險，政府則通過設立的風險補償基金進行風險分擔。四是加大財政對政策性擔保機構的資本金擴充力度。一方面，通過財政或國有股東增資來擴充政策性擔保機構的資本金;另一方面，積極爭取國家擔?；鸬膮⒐烧咧С?，利用國家擔?；饋碓鰪娬咝該C構的規模實力和防范風險的能力。另外，政策性擔保機構還可以通過發行專項金融債券來創新資金來源渠道，充分利用資本市場實現資源優化配置。五是落實財政資金的供給補貼機制。對于擔保機構執行優惠費率，對符合條件的中小微企業融資項目進行擔保，財政資金要及時落實保費貼補，從而真正建立起金融支持中小微企業發展的長效機制。

完善政策性擔保的體制機制建設。一是建立體現政策性功能的新型考核評價體系。要以提升政策性融資擔保功能績效為評估目標，弱化甚至取消對營利指標的考核。重點考察政策性擔保機構支持中小微企業和“三農”業務的規模、項目數量、增長率、覆蓋率、放大倍數、費率、代償率、風險控制等指標，并創新考核激勵機制。二是完善擔保行業相關法律體系建設。應該不斷完善擔保行業法律體系建設，建立良好的信用擔保金融生態環境，為服務中小微企業保駕護航。同時，進一步推進社會信用體系建設，建立金融信息收集和發布的共享機制，搭建征信、評級、交易、評估等區域綜合信息共享平臺，大幅度降低交易成本。三是創新政策性擔保管理機制。要引導國有擔保機構逐步建立以市場為導向的經營管理機制、風險控制機制、用人選拔機制和激勵約束機制。努力提高風險容忍度，支持擔保機構建立盡職免責機制，制定切實可行的獎勵措施，加大對中小微實體的授信投入。引入高管職業經理人制度，建立績效工資制度，提高信用擔保機制運行效率。

健全政策性擔保業務風險防控體系。融資擔保機構普遍存在業務結構單一，產業鏈較短的問題，一旦擔保項目出險，就需向銀行剛性代償，缺乏應對韌性和回旋空間。為此，融資擔保機構一方面需要通過創新信息服務平臺，整合小微企業信息資源，引入征信、司法、稅務、工商以及海關等機構信息數據，降低供需雙方的信息不對稱，提高分析決策準確性，增強自身風險防控能力;另一方面也需要建立專業的擔保不良資產處置體系，盤活擔保存量資產，打通擔保風險出口。此外，還需要主動學習運用現代金融科技，結合自身實際和業務特點，借助信用平臺和運用大數據、區塊鏈等現代化信息技術手段，有意識地將自身的業務下沉，在正規金融機構尚未開發或不愿涉足的領域尋找業務機會，在總體風險可控基礎上，通過設計既有利于控制系統性風險、又有利于提高業務處理效率的創新產品與模式，使中小微企業融資擔保業務能夠批量化與規?；l展，實現規模效益。

積極優化政策性擔保業務模式。要以國家融資擔?；馂橐龑В允〖壴贀C構為龍頭，大力發展政策性擔保體系，充分發揮銀行業金融機構的作用，聚焦中小微企業和“三農”及新興產業，探索建立新型的銀行與擔保機構合作機制，積極創新政府、銀行、擔保機構合作模式。在這方面，江蘇的探索值得其他區域借鑒。江蘇省信用擔保有限責任公司和中國農業銀行江蘇省分行在普惠金融領域進行的銀行與擔保機構合作的創新嘗試，將信用擔保的信用增信功能和商業銀行的風險管理技術融為一體，雙方各司其職、各負其責，銀行負責風險審核和自主放貸，擔保機構負責備案核驗而不再進行實質性審核。這種創新型合作，可以通過設定擔保貸款條件和擔保免責條款進行制度約束，銀行放款后即可實現自動擔保。這樣既能有效調動銀行的積極性，發揮其優勢，又能實現擔保機構批量作業，從而快速擴大銀行與擔保機構的合作規模。而江蘇省信用再擔保集團有限公司主導的“園區?！睒I務模式則是破題政府、銀行、擔保機構合作分擔風險的創新嘗試。該模式風險分擔機制由相關園區政府、合作金融機構以及政策性擔保公司共同參與構建，園區政府推薦企業白名單并牽頭建立風險資金池，擔保機構根據資金池規模，按最高放大10倍比例承接入園實體企業融資擔保業務、園區建設資金投入等一攬子金融產品服務，金融機構承諾在擔保期內不抽貸、不壓貸，企業在擔保期內轉貸資金由相關園區提供支持?！皥@區?！睒I務模式對納入相關疫情防控、物資保障的企業實施優先重點支持，加大復工復產力度。如項目發生風險，在風險分擔協議框架下，擔保機構、風險資金池、合作金融機構根據項目金額按比例分擔風險。這種創新性嘗試有效優化了政策性擔保業務模式，可以在全國多區域范圍嘗試性推廣應用。

（作者系江蘇省信用擔保有限責任公司副總經理，南京審計大學金融學院碩士生導師）

責任編輯：張蔚菊