成渝地區雙城經濟圈建設下市域社會治理聯動機制構建

蔡操 吳江

黨的十九屆四中全會《決定》首次提出完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，強調構建基層社會治理新格局，加快推進市域社會治理現代化。2020年1月3日，習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上提出“要推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極”的重要論斷。成渝地區雙城經濟圈建設作為國家重點區域發展戰略，肩負著推動兩地基礎設施互聯互通、構建現代產業體系、提升協同創新發展能力等重要任務，其中社會治理聯動是一個重要方面。構建社會治理聯動機制是促進社會發展的重要引擎，是提高成渝地區社會治理效能的有力支撐，有助于推動西部地區高質量發展。

一、成渝地區雙城經濟圈建設下市域社會治理聯動機制構建的基礎

（一）成渝地區雙城經濟圈建設下市域社會治理聯動的演變

通過對不同時期中央對成渝地區提法的研究，以及對相關政策文本和兩地發展情況的考察，發現有效構建市域社會治理聯動機制是加快推進成渝地區雙城經濟圈建設的必經之路。

1.從“成渝經濟區”到“成渝城市群”的社會治理聯合。2011年，國務院批復實施《成渝經濟區區域規劃》，旨在使成渝經濟區發揮更大作用，成為西部經濟中心，帶動西部開發，促進民族地區協調發展;2016年，國家發改委、住房和城鄉建設部聯合印發《成渝城市群發展規劃》，目標是到2020年，成渝城市群要基本建成經濟活力充沛、具有優質的生活品質和優美的生態環境的國家級城市群。提法的改變，反映了國家對成渝地區的重視，說明了重慶和成都對其地區輻射引導的重要性。在成渝城市群的發展過程中，兩地開始了市域下社會治理的探索。在成渝城市群市域下的社會治理中，兩地通過聯合治理，區域合作有序推進，治理機制不斷健全，行政區域內各要素的流動逐漸暢通，區域運輸互聯互通的機制不斷建立。隨著城市群的共享機制不斷創新，川渝合作和各類城際合作取得了長足的進步。關鍵跨境領域的整合步伐加快，多元主體和多種治理模式的城市群治理體系建設取得較快進展。

2.從“成渝城市群”到“成渝地區雙城經濟圈”的社會治理聯動。成渝地區雙城經濟圈的提出就是要求成渝地區各城市協同發展，通過中心城市的輻射帶動作用以點及面地促進其他中小城市的共同發展。提法的改變不僅意味著理論意義上、重視程度上的改變，還決定了對成渝地區發展格局的橫向更加拓展，縱向更加深化，發展定位的要求更加聚焦，發展地位的高度更加長遠（如表1所示）。為了滿足兩地人民日益增長的對美好生活的需求，成渝地區雙城經濟圈的提出，無疑是給成渝地區各城市的發展提供了巨大機遇，同時也對市域下的社會治理提出了挑戰，如何構建有效的社會治理聯動機制就成了打好治理攻堅戰的關鍵。

（二）成渝地區雙城經濟圈建設下市域社會治理聯動的現實需要

在成渝地區人民日益增長的美好生活需求背景下，市域社會治理聯動是構建社會治理共同體的必由之路。一是目前城市群發展合力不足，市域下的社會治理聯動是實現城市群跨越發展的“關鍵一步”。在既有成渝兩地的競爭愈演愈烈的態勢下，推動市域下的社會治理聯動成為兩地形成合力，合作共贏，擴大兩地“輻射圈”形成一體化發展共同體的有效路徑。二是目前雙城帶動中西部崛起的要求提高，市域下的社會治理聯動成為提升西部高質量發展增長極的“關鍵一招”。以京津冀協同發展為例，京津冀城市群由北京、天津、石家莊三城聯動以及雄安、通州為雙翼，形成了社會治理聯動一體化，而成渝城市群僅成都和重慶發展領先，與形成“圈”的要求有較大差距，所以成渝地區應擺脫重心軌跡，不斷擴大輻射圈，形成社會治理聯動，在城市群中形成綜合協調發展態勢，不斷增加“聯動點”，擴大“聯動面”，形成“聯動圈”。三是生態與資源環境的壓力，使社會治理聯動成為推動成渝地區經濟社會可持續發展的“關鍵之翼”。由于成渝地區處于長江經濟帶，生態振興任務突出，加上之前工業化和城市化的粗放發展，無論是對生態環境的消費還是對資源的依賴都有一定程度的慣性，給雙城經濟圈的社會承載力帶來挑戰，使社會治理聯動在生態功能的恢復和資源的集約利用中扮演重要角色。在社會治理聯動中，在加強經濟建設的同時，需兼顧自身在長江經濟帶的角色定位，注重在經濟發展中對環境治理的重視，逐步形成以經濟建設為中心，生態保護互聯互通的一體化“生態圈”。

二、成渝地區雙城經濟圈建設下市域社會治理聯動機制框架構建

成渝地區雙城經濟圈下市域社會治理聯動機制的建立與所處環境、生態構成、人才發展等客觀條件是分不開的，與多元社會治理主體、治理機制構建、治理經驗互鑒是緊密相關的。成渝地區需要互相尊重各自治理理念，發揮各自獨特優勢，梳理各自優勢資源，探索并建立社會治理各項資源交換機制，利用各地區各優勢載體，合力推動成渝地區黨委、政府、社會、市場等治理主體開展跨區域互聯、互通、互補。在黨委的引領指導下，兩地政府通過互聯對兩地社會和市場發展提供政策和人才指引，兩地社會通過互通對政府人才培養和市場發展提供多元路徑，兩地市場通過互補對政府政策制定和社會聯動發展提供方向?！叭亍钡膬炔柯搫雍屯獠繀f調配合為當地法治制定、科技需要、民主協商提供精準反饋，其互動機理如圖1所示。

（一）以“大黨建”為引領，推進聯動發展新機制

以黨委為主導，由兩地黨委負責人全程掌握發展動態，抓關鍵、主謀劃、發揮牽頭作用。一是以黨建責任部門為基本工作單元，發揮管好分內事和相互協調配合作用。以責任分解和全程跟蹤為保障，發揮制度導向作用，堅持“橫到邊”“縱到底”的原則，有效克服部門行為模式，改變傳統意義上的只靠組織部門抓黨建的傳統做法，使黨建工作領域得到拓展，工作觸角得到延伸。二是改變以往“就黨建抓黨建”的傳統思路，牢固樹立“圍繞中心抓黨建，抓好黨建促發展”的理念，堅持一種大視野、大統籌的眼光，積極謀劃和推進黨建工作。構建黨建聯動機制是一項系統工程，黨建工作必須圍繞單位的中心工作，這是加強黨的建設的一條成功經驗?！皣@中心、服務大局、推動發展、促進和諧”是黨中央對基層黨組織的基本要求。特別是要積極發揮兩地黨委總攬全局、協調各方的作用，把兩地黨建當作一個有機整體置身于成渝地區雙城經濟圈建設的新形勢中，把黨建與兩地各項事業當作一個緊密聯系的系統，積極圍繞經濟發展、服務社會等重要任務去抓黨建創新，抓黨建落實，這是成渝地區黨建聯動機制得以發揮作用的重要前提。

（二）以“干部交叉”為重點，落實聯動機制新要求

促進干部之間的交流與合作，實現成渝兩地互利共贏，使敢于擔當、認真負責的干部在工作中發揮關鍵作用。一是“干部互派”。聚焦重點部門、難點項目，成渝地區建立互幫互助兄弟縣市區，互派具有較強的業務能力和良好心理狀態的優秀干部，從政治建設、業務開展等方面進行全方位交流，學習對方先進經驗、揚長避短，形成成渝地區社會治理聯動的大局觀。例如，自貢市榮縣與重慶市潼南區實施“雙培賦能行動”，每年選派一批在某些領域表現優秀的實干干部，為當地相關工作貢獻本地經驗。二是“干部互育”。圍繞成都和重慶實施經濟和社會發展的重大決策安排，尤其是市域下社會治理聯動等重要主題，著眼于干部培訓的關鍵環節，建立和共享干部培訓師資隊伍，打造更加開放、更加鮮明、具有實效的干部培訓協作系統。例如，四川省委組織部與重慶市委組織部雙方加強兩地干部培訓合作，該培訓將與成渝地區雙城經濟圈建設相適應，形成緊跟成渝地區聯動發展的干部培訓協同體系。

（三）以“社會互通”為基礎，建設共治共享新格局

建立協調發展的共贏局面，將科研活力和動能創新融入成渝地區社會治理聯動的推進中。一是“資源共享”。充分發揮成渝地區高校以及在校學生的聚合優勢，共享成渝地區各基地、研究中心等科研場所及其研究成果，促進地區內互相認可相關證明或培訓材料。例如2020年7月，成渝地區雙城經濟圈高校藝術聯盟在四川音樂學院成立，這不僅推動兩地高校聯動發展，且通過聯盟內部合作交流，對其他專業的高校成立聯盟提供寶貴經驗。二是“平臺共建”。充分發揮成渝地區專業技術人員的科研實力，共建人才培養載體，健全與市場化有機結合的人才價值轉化機制，促進企業科技創新能力明顯提升。三是“活動共辦”。依托環高校知識經濟圈建設，組織“百校千企大走訪”等系列活動，精心策劃成渝兩地“校地企”對接會，聯合舉辦人才培訓、交流合作會等聯動活動，為成渝地區發展提供精準服務。四是“集成試點”。為探索成渝地區各縣市區互聯互通、協同聯動發展等方面路徑和機制，可成立一部分區縣聯合集成試點，探索成渝地區社會治理聯動路徑，為下一階段聯動發展提供先進經驗。2020年7月3日，《成渝地區雙城經濟圈建設縣域集成改革試點方案》審議通過后，9個縣市區作為首批試點，各試點縣市區將明確以牽引性改革作為重點，支持相關改革措施，實現重點整合，難點協調，探索促進成渝雙城經濟圈縣域深度融合的路徑，為成渝地區雙城經濟圈建設提供經驗和示范。

（四）以“市場互補”為導向，優化市場經濟新引擎

一是“產業互補”。把兩地市場優勢融合發展，在市域社會治理中發揮突出作用，作為追趕世界先進經濟圈的突破口。例如兩江新區將與天府新區加強平臺優勢互補，以兩江新區數字經濟產業園、成都科學城建設為主要載體，加強數字經濟、人工智能、5G產業、智能制造等領域合作，共同推進國家數字經濟創新發展試驗區建設。二是“經濟開放”。沖刺世界城市，參與國際競爭，在全國率先成立新經濟發展委員會，實施場景供給計劃、發布城市機會清單，依靠戰略性優勢產業支撐，過去受區位、交通、物流等影響，產業發展、要素配置一直以區域市場為目標，當前隨著“啞鈴式”發展的逐漸擴散，成渝地區雙城經濟圈產業優勢互補，傳統劣勢逐步被改變，加之區域市場供需逐漸平衡飽和，迫切要求突破區域市場。在成渝地區市場聯動下，用好成渝兩個市場多種資源，著力構建現代化開放型產業體系，加快多種產業要素融入成渝雙城市場產業鏈。

三、成渝雙城經濟圈建設下市域社會治理聯動機制構建的主要保障

通過圍繞社會主要矛盾和治理薄弱集合點開展民主協商和交流討論，對重大風險問題進行聯合研究，形成一批協同治理的政策法規，共同編制和發布在社會治理聯動中突破的經驗與治理創新成果，形成在市域下社會治理聯動的良好示范效應。在黨委的引領指導下，為“三要素”提供服務保障，為深化社會治理聯動提供條件，形成黨委統一領導、基層政府負責、社會各方協同、市場與公眾廣泛參與、縱橫聯動、齊抓共管、“智”治法治自治結合的新型社會治理聯動格局。

（一）以信息技術為支撐，創造市域“智”治新活力

一是完善成渝地區政府、企業和社會數據整合共享制度，健全公共數據資源運營機制，加強運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行智慧城市建設。例如坐落于重慶兩江云計算產業園的中國移動數據中心，服務了上千家企業，百萬余人次，今后也將助力成渝地區雙城經濟圈社會治理聯動的發展。二是運用大數據、云計算、物聯網等新技術，健全改進政府公共服務、市場監管、社會管理機制，推進一體化政務服務平臺建設，為成渝地區社會治理的聯動效率提供堅強保障。例如重慶市北碚區民營經濟發展服務局，持續深化“放管服”改革，建立高效便捷的電子政務服務體系，加快實施“互聯網+政務服務”，推進“容缺受理”機制，實現“審批不見面”和“只找這一家”的模式，為成渝地區政府部門提高行政審批效率提供了寶貴經驗。

（二）以法治建設為保障，筑起雙城聯動“防火墻”

隨著成渝地區社會發展的不斷轉型升級，在一定程度上促進了成渝地區社會治理聯動走向法治化。一是提高成渝地區社會治理主體法治意識。通過針對不同社會治理主體對相關法律知識的培訓，使其了解各自的義務和責任，避免在基層社會治理聯動過程中職能交叉的現象，使市域下多元治理主體通過法治意識和法治手段解決在聯動治理中的問題。二是構建成渝地區社會治理聯動中的監督和評價機制。監督和評價機制是社會治理聯動實施效果的有力保障，建立健全市域下社會治理的多方監督、績效考核與多元評價體系，有利于成渝地區社會治理主體保持廉潔性、主動性和高效性。三是修改與完善相關法律法規。進一步完善成渝地區社會治理中有關多元主體互聯互通互助的法治體系，根據新時代成渝地區社會治理聯動的需求，不斷完善已頒布的法律法規，使“聯動”法治得以延續正確的軌道，為成渝地區雙城經濟圈市域社會治理格局下的“多元聯動”提供法治保障。

（三）以民主協商為路徑，豐富協商共治“動力源”

習近平總書記指出，社會治理必須要落實到城鄉社區。把居民自己有能力辦成辦好的事情交給居民共同體，把居民需要政府引導、需要社會協助的事情交給居民代表。走出社區共識短缺、協商無力的治理困境，讓成渝地區基層社區治理協商體系成為社會治理聯動發展的“試金石”。一是豐富成渝地區各社區的協商自治制度，把基層協商自治融入成渝地區發展的各個方面，由點及面，形成協商共治與和諧發展的聯動反饋局面。二是增加民主協商路徑。習近平總書記指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦?！闭蓪⒏黜椪{研計劃下落基層，了解基層群眾及組織的各項需求，利用好“互聯網+政務服務”，線上線下結合了解民情，利用大數據，獲得一手數據資料，科學擬定政策方案，使每項決定落到實處且能最大效能提高人民獲得感。

基金項目：國家民委民族研究項目“新時代西南民族地區居民社會治理獲得感評價與提升路徑研究”（項目編號：2019-GMG-028）階段性研究成果。

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作 ?者：吳 江，西南大學國家治理學院黨委書記、教授、博士生導師

蔡 操，西南大學政治與公共管理學院研究生

責任編輯：鐘學麗