稅務四合：新時代稅務領導力的提升機制

沈建波

“稅務四合”關注稅收治理變革的驅動力及其機制問題，即將黨的領導貫穿于稅收改革的全過程，在推進稅收治理現代化中實現“事合、人合、力合、心合”，它是一種系統集成的改革合成力，對于增強稅務領導力、提升稅收治理效能、推進稅收治理現代化，具有重要的理論價值和現實意義。只有正確把握我們黨的領導規律和稅收改革的客觀規律，發揮全國一盤棋、集中力量辦大事的制度優勢，才能有效提升稅務領導力，建設與稅收現代化總目標相適應的現代稅收治理體系。

一、實踐機制與稅收治理變革的整合機制

推進“稅務四合”要始終保持協調性、協同性、整體性，牢牢把握稅收治理現代化的主題，扭住這個實踐主題激活和凝聚改革正能量。

（一）從“物理反應”到“化學反應”的“稅務四合”

“稅務四合”絕不僅僅是“事合、人合、力合、心合”這四個單向力相加起來的數量概念，而是一個具有內在關聯的整體性概念。各項改革單向力就是這個系統的構成元素，當作為體系子單元存在的單項元素組成了整體系統后，“稅務四合”就具備了單個制度所不具備的功能效用。“完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是解決了‘面上的問題，真正要發生‘化學反應……要堅持和加強黨的全面領導為統領，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，把機構職責調整優化同健全完善制度機制有機統一起來……”[1]這里的“稅務四合”具體指有相互關系的各項單項改革元素的集合。稅收治理變革的整合機制的復雜性不止體現在其實踐機制的動態發展性問題上，而且還體現在“稅務四合”的交叉性、復合性上，這些要素在不同的改革階段對于稅收治理變革的推動作用是不同的，有時是某幾種因素發揮主導作用，有時是所有因素共同發揮作用，也就是各種要素在驅動稅收治理變革中具有綜合性、交叉性與復合性。

（二）現代稅收治理變革的整合機制

“稅務四合”以多維度的視角從主體、客體、內容、次序與時間等多個維度，即個體與整體、局部與整體、物質與精神、全面與重點以及眼前與長遠等多個方面的關系，對稅收治理變革的新時代內涵進行分析，為提升稅收治理能力和治理效能提供實踐可能。“稅務四合”的建構就是在各項改革內容相對完善、成熟的基礎上，聚焦改革整合、改革銜接、改革執行所開展的稅收治理實踐;以“稅收治理體系和治理能力現代化”為核心，致力于讓各單項改革從分散到整合，從獨立運行到協同運作，進而發揮“改革合力”。故而實踐是主觀見之于客觀的聯動性、創造性的物質活動，自然是有效促進稅收治理變革的根本動力。稅收治理變革的整合機制不只是一種靜態的理論構建，事實上，在不同的改革發展階段，稅收改革的實踐機制有著不同的側重。稅收治理變革有多種實踐機制，而“稅務四合”就是稅收治理變革十分重要的一種實踐機制，也是稅收改革實踐的重要組成部分，寓于稅收職能轉變的過程之中，寓于稅收營商環境優化的過程之中，與稅收改革同頻共振。

（三）現代稅收治理變革的實踐機制

“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”[2]從實踐主體的維度來看，“稅務四合”是一個集合概念，是由事合、人合、力合、心合等多個部分集合而成，是一個聯結單元與整體的新范式。現代稅收治理變革著眼于實現興稅強國的改革目標，不斷強化稅務領導力提升的實踐支撐，使稅收治理體系不斷得到完善，即推動稅務系統體制一新、結構一新、格局一新、面貌一新，為建構現代稅制提供有力支撐。這說明，踐行稅收治理變革的整合機制對推進稅收治理體系和治理能力現代化具有重要作用，是檢驗稅收治理成效的重要實踐標尺。我們必須深刻領悟“稅務四合”、稅收改革與稅收治理的內在邏輯，重視發揮“稅務四合”在稅收治理變革中的重要作用，努力將稅收體制機制優勢轉化為加快推進稅收治理體系和治理能力現代化的強大動能。

二、領導機制與稅務領導力的提升機制

隨著稅收改革逐步深化，制度建設愈發重要，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，[3]而“稅務四合”為提升稅務領導力提供了一種新機制。

（一）理順稅務領導力的提升機制

根據中國共產黨章程，黨的領導主要是發揮總攬全局、協調各方的作用，最大限度地凝聚起國家建設的各方力量，形成國家治理的合力。稅務領導力的提升機制，即要正確處理好稅收治理能力與現代化的關系，科學統籌設置相關機構和配置相近職能，理順和優化稅務機關、市場主體、納稅人的職責，完善稅收治理結構和布局，深化稅收征管體制改革，增強稅收治理能力，提高稅收執法遵從度，激發群團組織和社會組織活力，提升稅收治理效能，使各類機構有機銜接、相互協調，構建系統完備、科學規范、運行高效的稅收治理體系，形成“橫向到邊、縱向到底”的稅務領導體系，全面提高稅收治理能力和領導水平。

（二）提升稅務領導力的領導機制

稅務領導力的提升機制“要從戰略高度分析和處理問題，提高駕馭全局、統籌謀劃、操作實施能力”，[4]特別要提升把握方向、把握大勢、把握全局的能力。“稅務四合”是順應稅收改革規律的實踐，集中體現了“集中謀劃、系統重塑、全面提升”的治理思路，改革稅收征管機制、提升稅收治理能力，健全稅收治理體系，理順體制機制層面的關系，完善稅收政策法規，構建和諧征納關系，展現了強大的稅務力量和高度的稅收治理效能。統籌推進稅務機構改革和稅收征管體制改革，是加強黨的集中統一領導、實現稅收職能優化協同高效的必然要求。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國稅收現代化進程也進入了快車道。

（三）提升稅務領導力的實踐探索

稅務領導力的提升伴隨著稅收治理體制機制健全和完善的全過程，涉及稅務機構、稅收職能、稅務干部、涉稅事項和納稅人方方面面的利益，具有較強的復雜性和社會性，既需要各級稅務組織和稅務干部的通力協作，也需要廣大納稅人的密切配合。一是構建“九龍治水”式的稅收共治模式，即建構黨政領導、稅務主責、部門合作、社會協同、公眾參與的稅收共治機制。二是建立健全稅企聯合共建機制，加快稅收職能轉變，主動適應社會主義市場經濟體制改革的發展需要，主動支持市場主體發展，充分激發市場主體活力，在推進稅收治理變革中掌握稅收工作的主動權，打好稅收事業發展的主動仗。三是稅務領導力的提升作為提升稅收治理效能的重要保障，既是加快推進稅收治理體系現代化的重要保障，也是推進稅收治理能力現代化的重要前提，這不僅關系到稅收治理的基層運行是否穩健，更關系到稅收治理的著力點是否抓牢。

三、法治機制與“稅務四合”的保障機制

“黨的十八大以來全面從嚴治黨的實踐證明，我們黨自我凈化的機制是有效的，我們完全有能力解決自身存在的問題。”[5]改革開放的成功經驗告訴我們，做好稅收改革發展各項工作離不開“從嚴治稅”和“依規治黨”，稅收改革越深入，越要強調把執紀執法貫通起來，努力實現黨內法規與稅收治理的無縫對接。

（一）全面推進依法治稅的紀律保障機制

回顧改革開放的發展歷程，我們深刻認識到，正因為始終堅持了制度思維和紀法思維，中國特色社會主義事業才得以蓬勃發展，不斷取得勝利。毫無疑問，全面依法治稅是稅收領域的一場深刻革命，崇法守紀是“稅務四合”的基石。全面從嚴治稅與黨紀法規是相輔相成、辯證統一的，鐵規發力、禁令生威需要強有力的制度執行力與之相配合。全面從嚴治稅需要稅收法規建設予以保障，而稅收法規建設又以全面從嚴治稅為內在動力，必須堅持兩手一起抓，兩手都要硬，一手抓制定完善，一手抓貫徹執行，不斷加大黨紀法規的實施力度，提高稅紀稅規稅法的執行力。因此，制度的制定和完善是“稅務四合”的前提，而制度的貫徹和實施則是提升稅收治理效能的重要保障。

（二）把崇法守紀貫穿于“稅務四合”全過程

形勢逼人、挑戰逼人、使命逼人，全面從嚴治稅必須嚴格落實“條主責、塊雙重，縱合力、橫聯通，齊心抓、黨建興”的新縱合橫通強黨建機制，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，把新時代黨的紀律建設與稅收法治建設的各項要求融入稅務系統紀檢監察工作全過程、各方面，為新時代紀檢監察工作實現高質量發展提供堅強保障。唯有將“崇法守紀”貫穿到“稅務四合”全過程，健全稅收治理體系，全面提升依法治稅和稅收風險防控能力，才能切實把思想和行動統一到中央對形勢的重大判斷上來，以更為嚴明的“法紀”來助推“四合”，以更有質量的“穩”來應對“變”，為推進新時代稅收治理變革提供堅強保障。

（三）在推進“稅務四合”中健全稅收法治體系

在推進“稅務四合”中完善法治稅收建設，提高執法工作公平和效率，保障和服務稅收改革發展，營造和諧稅收營商環境，加強法治稅收建設，為更好發揮稅收職能作用營造良好法治環境。推進法治稅收建設、完善稅收法治機制，是推進稅收治理的重要手段，也是深化“稅務四合”的重要保障機制，既明確了以法治機制全面保障“稅務四合”的實踐遵循，又突出了工作重點和總抓手，事關依法治稅、事關稅收改革、事關興稅強國，對提高黨依法治稅、依法行政能力，提高稅收工作法治化水平，具有重大現實意義。為了克服稅收改革帶來的種種問題，努力提高稅收治理能力，唯有堅持依法治理，建設符合中國國情、具有中國特色的稅收法治體系，確保全面推進依法治稅貫穿稅收治理的全過程和各領域，才能推動稅收制度體系得到可靠運用、有效執行，形成穩定有序的治理格局。

四、創新機制與現代稅收治理體系的改革機制

隨著中國特色社會主義步入新時代，在推進國家治理體系和治理能力現代化的架構設計總體目標中，現代稅收治理體系已經成為國家治理體系不可或缺的重要組成部分。

（一）建立健全現代創新型稅收體制

稅收治理不僅是一個經濟范疇，而且是一個國家治理范疇，從黨和國家事業全局的高度定位稅收，將稅制改革作為全面深化改革的一個重要組成部分而融入經濟、政治、社會、文化、生態文明體制改革聯動進程中，并同推進國家治理體系和治理能力現代化總目標相對接，便會極大地充實稅收發展和稅收工作的內涵，這意味著新時代稅收發展和稅收工作必須跳出就稅收論稅收或就經濟論稅收的傳統思維局限，建立健全稅收治理變革的創新機制與稅收治理體系的合成機制，不斷在稅收治理實踐中提升“把方向、謀大局、定政策、促改革”的戰略統籌力。建構與新時代稅收職能相適應的現代稅制，不僅要實現稅收公共化與加快完善社會主義市場經濟體制進程同頻共振，最大限度減少稅收對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用;還要讓稅收治理體系和治理能力現代化與國家治理體系和治理能力現代化進程如影隨形，從現代稅收文明出發布局稅收制度建設，加快建立結構均衡、功能完備、科學規范的現代稅收制度，最大限度將現代稅收制度優勢轉化為現代稅收治理效能，更好發揮政府作用，有效彌補市場失靈。

（二）創新現代稅收治理體系的改革機制

在積極應對變局中開拓新局，因勢而謀、順勢而為，關系到改革事業成敗。國家治理變革要通過國家治理體系體現出來，稅收治理體系是對稅收治理變革有效與否的實踐檢驗，而這是有機統一的。以創新理念激活現代稅收治理體系，必須堅持質量第一、效益優先，以提升稅收的質量和效益為根本出發點和落腳點。一方面，要以新發展理念為“牛鼻子”，在稅收規模和增速的基礎上，將稅收質量和效益納入核心目標之列，進而將其挺在規模和增速之前，實現創新機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度。另一方面，要注重用供給側結構性改革的思維和辦法調整稅收制度結構，以相對均衡的現代稅收結構和現代稅源結構夯實現代稅收治理體系的稅制根基。

（三）以創新發展理念引領現代稅收治理變革

稅收治理體系現代化不僅涉及規模和增速問題，而且有質量和效益問題，從推動經濟高質量發展的高度重塑稅收職能定位，將稅收質量和效益作為考核稅制建設和稅收征管的重要標尺，從而賦予其全面貫徹新發展理念、深化供給側結構性改革、加快建設現代化經濟體系的全新發展內涵，推動現代稅收治理體系朝著優化結構、拓展深度、提高效益方向轉變。現代稅制是要建設創新引領、協同發展的稅收治理體系，使其稅收職能和作用得以充分發揮，從而推動高質量發展。因此，我們必須認清這樣一個基本事實：稅收發展的外部環境、改革任務、創新要求變了，現代稅收治理體系的建構與合成必須貫穿創新發展理念。

五、融合機制與稅收治理實踐的發展機制

堅持黨對稅收工作的全面領導，方能在“優化、融合、協調”的融合發展中推動稅收治理變革，把稅收支持經濟融合發展與推進稅收治理現代化有機統一起來。

（一）推動構建稅收融合發展的新機制

構建國際國內順暢高效、融合發展、充滿活力的現代稅制，努力實現資源共享、優勢互補、共同發展，使之相互促進、凝聚稅收改革的強勁動力。稅收治理變革的過程，也是市場從無到有、從小到大、由簡單到復雜的過程。未來加快完善稅收治理體系，必須創新和完善宏觀調控，發揮稅收職能作用;稅收征管體制改革的有序推進，也必須科學把握市場規律，順應經濟發展大勢。借鑒歷史經驗，稅收改革的轉型發展實踐沒有陷入西方主流經濟學的“理論陷阱”，執著于政府與市場之間“非此即彼”的兩難選擇，而必須以新發展理念為指引，秉持“發展才是硬道理”的根本遵循，使政府與市場從“板塊共存”的互補關系成功演進為“相互嵌入、互融共榮”的共生關系。正是憑借將西方主流經濟學視為水火不容的政府與市場“和諧融合、互促共榮”，稅收改革的轉型發展在反思中砥礪，走出了一條既堅持獨立發展，又有利于推動改革開放的融合之路。

（二）有效發揮稅收在服務國家治理中的職能作用

稅收治理體系的建構過程表明，現代稅收治理體制必須適應社會主義市場經濟體制的改革要求，推動稅收職能體系和管理體制實現系統性、整體性重構，即實現政府與納稅人的協同管理，強調稅收治理實踐的合法性、透明性、責任性和法治性。為此，“要建設多元平衡、安全高效的全面開放體系，發展更高層次開放型經濟，推動開放朝著優化結構、拓展深度、提高效益方向轉變”，[6]緊密結合稅收工作實際，堅持“穩中有進”總基調，做好“六穩”“六保”工作，高質量推動稅收治理實踐。我國現代稅收體系的建構過程是一個典型的政府與市場“交融互動、互補共榮”的過程。在中國改革開放的歷史進程中，我國稅收改革始終聚焦國家治理現代化，充分發揮稅收服務國家治理的職能作用，取得了較好成效。據世界銀行最新發布的《2019世界營商環境報告》顯示，中國營商環境排名大幅提升到第46位，進入世界排名前50的經濟體之列。其中，中國納稅指標排名比去年提升了16位，四個分項指標排名都有所提高，與稅務部門工作直接關聯的納稅次數和納稅時間兩個指標分別比上年上升了23位和43位，分別排在第15位和第53位。有鑒于此，推進現代化稅收治理體系、經濟體制和開放格局互動發展，是實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展，也是實現國家治理現代化的必然選擇。

六、結語

新形勢下，實現稅收治理現代化依然任重而道遠，唯有以“稅務四合”為契機，從整體上提升稅務領導力，才能鮮明地回答和解決“實現什么樣的稅收治理，如何治理”的新時代課題。這個實踐主題深化了稅務系統黨的政治建設的重要性，只有把牢這個根本原則，推進稅收治理現代化，才能避免或少走彎路。要把握“稅務四合”的正確方向，確保目標不變、靶心不散、效果不減，聚力破解稅收治理困境，充分發揮黨建在“稅務四合”中的核心引領作用，確保稅收改革經得起歷史和實踐的檢驗。

基金項目：國家社會科學基金專項工程項目“十八大以來黨中央治國理政新理念新思想新戰略研究”（項目編號：16ZZD038）的階段性研究成果;2019年國家稅務總局干部學院一般課題“新時代推進稅務四合的實踐路徑研究”（項目編號：2019YBKT012）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]習近平.習近平談治國理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020（106）.

[2]習近平. 在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話[R].人民日報，2014-09-22.

[3]鄧小平.鄧小平黨文選（第2卷）[C]，北京：人民出版社，1994（333）.

[4]習近平.習近平談治國理政（第一卷）[M].北京：外文出版社，2014（298）.

[5]習近平.習近平談治國理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020（511）.

[6]習近平.習近平談治國理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020（241）.

作 ?者：國家稅務總局黨校習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員

責任編輯：粟 超