農村環境治理的模式選擇及優化路徑

李紅松 馬健

黨的十九大提出了鄉村振興戰略，實施鄉村振興戰略離不開高效推進農村環境治理，而農村環境治理實踐又離不開理論支撐。理論界目前存在一種合作治理理論并被廣泛應用于研究我國農村環境治理。基于理論澄清與治理實踐的需要，本文旨在概略分析究竟是協同治理還是合作治理更適合于當前我國農村環境治理實踐，并在此基礎上對我國農村環境協同治理狀況做些探討。

一、推進農村環境治理的必要性分析

環境治理是促進人與自然和諧共生的重要手段，農村環境治理是城鄉整體環境治理的有機組成部分。推進農村環境治理，不僅有利于整體環境治理，更重要的是，它是鄉村振興的需要，也是實現環境正義和以人民為中心的發展需要。

（一）推進農村環境治理是鄉村振興的需要

如果說推進農村環境治理是專門指向生態子系統的話，鄉村振興則是作為一個整體系統，它包括鄉村的經濟、政治、文化、社會、生態等各個子系統全面振興，而不是僅指鄉村生態子系統的振興，不能對其他子系統有任何忽視。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，鄉村振興就是要推進“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。具體戰略目標是，到2020年鄉村振興取得重要進展;2035年，鄉村振興取得決定性進展，基本實現農業農村現代化;2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。對于鄉村振興的具體內容，習近平總書記將其具體概括為產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，為統籌推進鄉村振興進一步明確了方向和路徑。但是，依據馬克思主義自然觀和唯物史觀，自然界不僅具有先在性，而且人本身也是自然界發展到一定階段的產物，人的發展離不開自然界。換言之，自然是社會的基礎和前提，在“五位一體”總體布局中，生態系統是其他子系統的基礎、前提和底色，甚至具有統攝意義。沒有“生態宜居”這個基礎和前提，其他諸如“產業興旺”“鄉風文明”等便缺乏基本的依托和保障;沒有“生態振興”，“產業振興”“文化振興”等也就失去了誘人底色，變得不再牢靠。而要促進鄉村“生態宜居”“生態振興”，就必須加快推進農村環境治理，沒有切實有效的環境治理，生態振興乃至鄉村振興是難以想象的。

（二）推進農村環境治理是實現環境正義和以人民為中心的發展需要

就整個社會系統而言，鄉村是一個相對獨立的完整系統，城市是另一個相對獨立的系統，而且與農村一樣，城市也是一個包括經濟、政治、文化等在內的“五位一體”的完整系統。城鄉原本是混沌一體的，隨著手工業的產生和商業的繁榮，城市與鄉村逐步分離，資本等因素的出現和擴張進一步使“鄉村從屬于城市”。城鄉融合雖然是社會發展的理想狀態，但由于種種因素，現階段我國鄉村發展很不充分，城鄉發展并不平衡，這不僅表現在經濟領域、文化領域等其他領域，還表現在生態領域。目前，不少農村地區生態環境現狀令人擔憂，農村所獲生態建設支持比城市明顯較少，城市轉移污染和垃圾到農村的現象仍有發生，這種狀況對農村來講是有失公平的，因而推進農村環境治理是實現環境正義的迫切要求。同時，人是社會發展的目的，與資本主義社會是為了少數人發展相比，社會主義社會是為了絕大多數人的發展。中國特色社會主義事業的發展必須以人民為中心，新時代中國特色社會主義必須把握社會主要矛盾的轉化，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。推進農村環境治理，就是要堅持以人民為中心，把握好廣大農民群眾的綠色發展需要和優美生態環境需要，充分發揮廣大農民群眾的創造精神，使生態文明建設成果更多更公平惠及廣大農民群眾。

二、農村環境治理模式的理性選擇：協同治理

關于“農村環境治理”研究的學術成果，從所分布的學科領域來看，有學者總結出主要集中于三大學科領域，即從農村公共物品供給、環境規制經濟學等方面所進行的經濟學研究，從新農村建設、環境正義理論等方面所進行的政治社會學探討，從區域生態環境布局、鄉村空間規劃等方面所進行的地理空間學探討，并且認為這些探討著重基于“環境規制理論”和技術因素，分析農村環境問題的生成機理，缺乏治理理論和實踐層面的深入剖析。[1]也有學者基于不同的治理主體，指出目前學界研究主要存在四種傾向，一是著重強調政府對農村環境治理的職能、責任及相關考核，二是強調完善農村環境治理立法和保障農村居民環境權益，三是重視市場機制和市場化手段的運用，四是重視增強環保組織和農村居民在農村環境治理中的參與程度。在作者看來，僅僅依靠一個方面、按照一種傾向，無論如何努力，都會困難重重，難以達到農村環境治理的理想效果。[2]

在克服由單一主體所致的社會治理片面性的過程中，我國學界吸收了西方治理理論變革中所出現的“元治理”“整體性治理”“網絡治理”“多中心治理”等治理理論，并把這些理論同樣應用于包括農村環境治理在內的環境治理實踐之中。值得一提的是，在吸收借鑒西方治理理論的基礎上，有學者提出了“合作治理”理論。該理論認為，人類已經開啟了具有高度不確定性和復雜性的后工業化進程，“與這一進程相適應，人類的社會治理也正在發生變革，正在從工業社會的以政府為中心的控制導向的治理向合作治理轉變。”[3]在此情況下，“只有多元社會治理主體在合作的意愿下共同開展社會治理活動，才能解決已出現的各種各樣的社會問題。”[4]這種合作治理理論的理論背景是后工業社會，典型特征是主張通過去中心而達到多元共治。應該說，合作治理理論較為科學地勾勒出了從農業社會到工業社會乃至到后工業社會的社會治理模式的演進特征。但是，合作治理如果被用于當前中國農村的環境治理則有些不合時宜，至少可以說是超越歷史發展階段的，因為合作治理所強調的“去中心化”，某種意義上講否定了政府的主導作用，而我國農村社會組織力量發展仍非常薄弱，采用政府主導型環境治理模式是必然選擇，否則環境問題可能會陷入無人治理的局面，因而追求去中心化的合作治理甚至是社會主導型治理模式至少在當前是絕不可取的。當然，強調這一點，并沒有否定市場和社會的作用，相反，恰恰要求我們必須高度重視市場和社會因素。[5]換句話說，當前階段中國農村的環境治理，需要的是在堅持政府主導前提下各主體彼此協同發揮作用，唯有這種協同治理，才能使農村環境治理模式隨著農村經濟社會的不斷發展而逐步過渡到合作治理甚至社會主導型環境治理模式。

三、當前我國農村環境協同治理面臨的困境

協同治理不僅要求政府充分發揮主導作用，而且要求各個主體盡其所能、彼此協同。但在我國農村環境治理進程中，政府主導作用發揮不充分，企業、社會組織、農民等主體力量彰顯不足，各主體之間難以協同一致，從而使協同治理陷入了困境。

（一）政府主導作用發揮不充分

政府主導作用發揮不充分或不適當主要表現在制度供給不足，重視城市輕視農村環境治理，重視政績輕視生態。制度供給不足包括法律體系不健全和管理體制不完善。我國環境方面的立法雖然在黨的十八大之后取得了突破性進展，尤其是十八屆三中全會之后逐步確立起了關于生態文明建設的“四梁八柱”，但是環境立法滯后仍是不爭的事實，對于農村環境治理而言更是如此。管理體制的不完善主要體現在基層政府管理上的碎片化，條塊分割、多頭管理，造成基層政府各部門之間、基層政府之間或各行其是或相互推諉，難以高效協同;同時管理體制的不完善還體現在基層環保部門的資源隊伍建設不充分上，縣級環保部門先進人才匱乏，經費來源不足，環境監測設備亟待補充，鄉鎮級政府更是缺乏專門的環保人才，難以應對日益復雜的農村環保形勢。

重視城市而輕視農村環境治理，是政府尤其是基層政府的普遍偏好。由于對城市建設發展及其績效的各種考核，比如文明城市、衛生城市等建設考核等，基層政府一般都比較重視城市的生態環境建設，而對農村則不夠重視，從而不僅使農村無法獲得相應資源，而且導致了城市垃圾和污染物向農村加速轉移，惡化了農村生態環境。對基層政府而言，尤其如此。黨的十八大以來，雖然有些地方取消了GDP考核，綠色發展理念也越來越受到基層政府的重視，但總體來看，片面追求經濟增長的做法并未根本消除，一些基層政府官員為了追求政績，仍然不顧生態環境招商引資，甚至縱容和包庇污染企業;對于改善生態環境、滿足人民群眾優美生態需求的公共事業和公益項目則無動于衷。同時，不少基層政府在農村環境治理中所扮演的角色不是主導型的，而是控制型的，從而嚴重阻礙了社會組織、廣大農民群眾等治理主體的高效協同參與。

（二）企業、社會組織、農民群眾等主體力量彰顯不足

企業以追求利潤為目的本來無可厚非，但前提是企業必須承擔相應的環保責任。然而目前在廣大農村地區，企業逃避環保責任的現象并不鮮見。企業之所以逃避環保責任，目的在于節儉成本，讓社會承擔其生產行為的負外部性;而企業之所以能夠成功逃避環保責任，一方面在于地方政府為追求政績對企業包庇縱容，或者由于環保隊伍不強而無力全面監管，另一方面則在于社會組織和農民群眾參與環境監督和治理的作用難以有效發揮。農村地區尤其是西部廣大農村地區，多數企業逃避環保責任的原因還在于其自身生產技術比較落后，加之環保技術和設施跟不上，從而抱著僥幸心態，在政府不太嚴格的監管下邊污染邊治理，甚至是只污染不治理。農村地區的這種環境監管和治理狀況，使原本在城市進行生產的環境不達標甚至環境違法企業不斷轉移至農村，廢水、廢渣、廢氣隨之在農村泛濫成災，而這些企業卻因促進了當地農村經濟增長而免受處罰。

社會組織在農村環境治理中的作用發揮不足，這一點在我國尤其明顯。與西方國家相比，我國的社會組織發展是比較滯后的，現有的社會組織不少具有官方或半官方性質，即便存在一些獨立的社會組織，這些社會組織也由于資金和人力資源等方面的缺乏難以發展壯大，城市如此，在農村的社會組織力量就更加薄弱了。近年來雖然一些環保組織在城市環境保護、鄰避設施建設、流域環境治理、環境群體性事件處理等方面發揮了一定作用，但在農村環境治理中卻很少看到環保組織的身影，總體來講，現有的農村環保組織不僅數量有限同時也由于其所面臨的資源短缺困境而難以發揮應有作用。除了環保組織外，高等院校、科研院所也難以在農村環境治理中發揮作用，這些研發機構主要把精力投放在城市環境治理中，并沒有在農村環境治理決策、科技研發和推廣中扮演不可或缺的角色。

農民主體力量難以高效釋放，也是導致當前我國農村環境協同治理困境的重要因素。農民是鄉村的主體，是推進鄉村振興的主體，也是農村環境治理的主體，不充分發揮農民群眾的作用，農村環境治理很難達到預期效果。當前我國農村環境治理中，多數農民生態環保意識比較薄弱，科技文化素質不高，無論是農業生產，還是日常生活，其行為方式都難以是環保生態的。在農業生產中，為了提高農作物產量或養殖利潤，農藥、化肥、飼料等過量使用，秸稈焚燒屢禁不止，禽畜糞便隨意處置;日常生活中，垃圾和廢水亂扔亂倒。面對企業違法排污行為，不少農民采取事不關己高高掛起的態度，即使部分農民想維護自身的合法環境權益，也由于自身文化知識及社會資源上的弱勢而無能為力，結果是要么不了了之，要么由于非理性而演變成環境群體性事件。此外，鄉村兩委的組織動員能力逐步弱化，黨的十八大以來雖然有所提升，但仍是遠遠不夠的，這使農村環境治理缺乏統一組織和規劃，個體農民力量因而很難被高效組織并釋放出來。

四、我國農村環境協同治理的優化路徑

克服當前我國農村環境協同治理面臨的困境，優化農村環境協同治理，必須對癥下藥。具體來講，就是要在兩方面下足功夫，即在充分發揮政府主導作用的同時，進一步彰顯企業、社會組織、農民群眾等主體力量。

（一）充分發揮政府主導作用

首先，要加強法律和制度建設。要盡快加強立法工作，進一步完善生態文明建設尤其是農村生態文明建設法律體系，確保各類社會主體都有參與生態文明建設的相應權利，盡快賦予更多的社會主體參與環境司法訴訟的資格，營造更好的環境治理法治氛圍。盡快完善環境管理體制，克服基層環境治理碎片化狀態，加強基層政府間的溝通協調，更好整合基層政府各個部門的權力，成立區域、流域環境治理協調機構，賦予生態環境管理部門更多權責，避免政出多門，避免相互扯皮。加快健全基層政府環保隊伍建設，加強縣級環保部門資金經費保障，引進先進專業技術人才，配備環保監測設備等先進環保設施，鄉鎮政府要加快配置補齊專職環保人員分片區或按職能負責本鄉鎮轄區環境治理。

其次，要徹底改變基層政府只重視城市環保、輕視農村環境治理的思維和做法，鼓勵和支持基層政府把更多的資源投向農村環境治理領域，采取更為有力的措施阻止城市垃圾和各種廢棄物向農村轉移，更好地維護城鄉之間的環境正義。再次，基層政府要轉變只追求政績的不當做法，摒棄片面追求經濟增長的政治錦標賽，守好農村經濟發展和生態保護兩條底線，在招商引資方面把好關，在治理污染方面不手軟，在嚴懲環境違法行為方面不縱容、不包庇、不變通，把更多資源投入到農村環境公共衛生項目建設，切實滿足農民群眾優質環境需求。最后，基層政府要加快轉變控制型環境治理方式，扮演主導而不是控制甚至壓制的角色，牢固樹立責任意識和服務意識，積極培育和引導社會組織、農民群眾等其他主體踴躍參與農村環境治理，創造條件形成農村環境治理強大合力。

（二）彰顯企業、社會組織、農民主體力量

政府充分發揮主導作用是前提和基礎，必須在此基礎上多措并舉彰顯企業、社會組織、農民主體力量，使各主體之間在農村環境治理中高效協同。

一是要充分發揮企業作用，促進企業積極承擔環保責任。在政府轉變政績觀、把好招商引資關、嚴格控制高耗能高污染企業向農村轉移的基礎上，要加快發展農村綠色金融，充分利用財稅手段及排污權交易等市場化手段，推動企業踐行綠色發展。鄉村企業自身應切實秉持綠色發展理念，引進先進科技管理人才，加快產業結構轉型升級，注重環保科技應用，既要把“綠水青山”轉化為“金山銀山”，實現生態產業化，也要在獲得“金山銀山”的同時守住“綠水青山”，實現產業生態化。與此同時，企業自身還應嚴格履行環境信息公開義務，主動接受社會組織、農民群眾等各環境治理主體的監督，在涉及農村生態環境的關鍵項目決策上，積極與各環境治理主體及利益相關方溝通協商，從而大大減少甚至避免自身生產經營行為的負外部性。

二是要充分培育和釋放社會組織能量。大力培育并規范農村社會組織尤其是環保組織的發展，對其提供經費、辦公場所及設備等方面的支持;鼓勵和支持農村環保組織與城市環保組織甚至是國際環保組織之間進行合法溝通交流，以提升其發展水平;環保組織在堅持非營利性前提下，除了可以通過募捐方式獲得支持外，基層政府還可以通過購買公共服務的方式向農村環保組織提供資金支持，企業也可以通過購買污染問題解決和咨詢方案的方式向環保組織提供酬勞;農村環保組織應積極加強與各環境治理主體的溝通交流，在農村環境政策制定、環境監管、環境群體性事件處理等方面積極發揮作用。高等院校、科研院所應充分利用自身科研和決策咨詢等方面的優勢，積極開展與農村環境治理主體之間的協同合作，在涉及環境項目決策、農業科技和環保科技推廣等方面也應有所作為。

三是要彰顯農民主體力量。釋放和彰顯農民主體力量，必須提升農民的科技文化素質，培養農民的生態文明意識、環保意識，通過相關素質和意識的提升，改變農民不恰當的農作物生產和養殖方式，糾正其對環境有害的日常行為方式。隨著農民環保意識的增強，其通過合法渠道表達自身環境利益訴求、維護自身合法環境權益的意識和能力也會隨之提升。同時，鄉村兩委應進一步增強動員和組織能力，堅持農民“參與的廣泛平等性”[6]，努力把個體農民高效組織起來，推動形成環境協同治理的強大動能。

基金項目：中央馬工程重大課題、國家社科基金重大項目“發揮后發優勢加快推進社會主義現代化建設的貴州實踐研究”（項目編號：2019MZD006）階段性成果。

參考文獻：

[1]沈費偉，劉祖云.農村環境善治的邏輯重塑——基于利益相關者理論的分析[J].中國人口·資源與環境，2016（5）：32-38.

[2]姚志友，張誠.我國鄉村環境合作治理的機制與路徑研究[J].理論探討，2016（5）：155-159.

[3]張康之.走向合作治理的歷史進程[J].湖南社會科學，2006（4）：31-36.

[4]張康之.論主體多元化條件下的社會治理[J].中國人民大學學報，2014（2）：2-13.

[5]李紅松.跨省流域生態補償機制構建研究[J].學術探索，2018（11）：69-76.

[6]潘坤，黃杰.農村污染治理中的農民主體性思考[J].農村經濟，2018（4）：105-110.

作 ?者：李紅松，中共貴州省委黨校副教授

馬 健，中共重慶市委黨校《重慶行政》編輯部副編審

責任編輯：鐘學麗