論生態文明建設的法治保障

楊杰

生態文明體制機制改革逐漸走向“深水區”，要求將生態文明建設納入法治化軌道，用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態環境。目前，全國生態環境系統格局整體穩定但形勢依然嚴峻，主要表現為“環境污染事故頻發、污染物排放量大面廣、排污收費額（主要為超標排污費）呈現逐年攀升態勢”[1]。在加快推進生態文明建設和全面推進依法治國的當下，如何將生態文明建設納入法治化軌道，如何以法治理念和法治方式推動生態文明建設，已成為不容回避的重要問題。

一、生態文明建設法治保障的現存問題

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力現代化的重要依托。生態文明建設作為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，須臾離不開法治提供的穩定性、權威性、可操作性和可預期性的法制體系。換言之，生態文明建設要想實現持續健康發展，迫切需要法治來保駕護航。作為治國理政的重器，法治可以對破壞生態環境的行為予以嚴厲制裁，對修復生態環境的行為進行正向激勵。通過法治提供的激勵約束機制，有助于為生態環境污染做“減法”，有助于為生態環境保護做“加法”，這對有效推進生態文明建設大有裨益。盡管生態法治對生態文明建設舉足輕重，但目前生態文明建設法治保障仍存在不少缺陷和問題。

（一）生態文明立法不夠精良

我國生態文明法治建設四十年來，已經“批量產出”環境資源保護專門性法律30余部，行政法規90余部，部門規章600余部，生態文明建設基本實現了有法可依。但是，以上立法距離生態環境保護良法善治還存在一定差距，難以滿足生態文明建設法治保障的實際需要。正如汪勁所言：“環保法律看上去很完善，但真正面對具體問題時卻很難從看似‘完善的環保法律中找到能夠切實解決具體問題的條文規定。”[2]概言之，生態文明立法不夠精良主要表現在：一是立法體系不協調。生態文明建設立法體系碎片化明顯，難以應對生態體系整體性。以危險廢物治理為例，危險廢物治理是一個涵括廢物投放、收集、運輸、無害化處置和資源化利用等諸多內容的系統工程，“單純依靠市場激勵機制、社會參與機制或行政管制機制均難以有效應對危險廢物風險，迫切需要在政府的主導與串聯下，將‘三大機制予以整合”[3]。由此可見，生態環境系統的系統性和復雜性，迫切需要構建一整套結構嚴密、銜接配合的生態文明立法體系。二是法律可操作性差。生態文明立法因循守舊、創造性不足，且部分條款內容粗疏、針對性不強，導致不少立法難以操作。

（二）生態文明治理效能不足

生態文明治理對生態文明法律的實施具有決定性影響，過去四十多年中我國生態環境保護治理雖取得了一定成績，但也存在自身治理能力不足的“內憂”與頻頻受外部因素干擾的“外患”，生態環境治理的嚴肅性、權威性和實效性大打折扣。目前，我國生態環境治理主要采取政府主導型模式，市場和社會力量因公權力的“擠壓”而無法發揮治理潛能，以至于生態文明治理常常陷入“無效率、反應滯后、缺乏激勵、不能反映民眾價值偏好的危機”[4]。生態環境治理在治理主體、治理方式和治理目標上具有復合性特征，需要政府、市場和社會在法治的框架內各司其職、各盡其職和協作配合，畢竟“環境保護并非僅是國家的責任，也非僅靠經濟或社會一方的力量可以完成，欲達成此目的還需要所有相關力量的共同合作”[5]。正因如此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》提出要“構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾參與的現代環境治理體系”，以提升生態文明治理效能。

（三）生態文明司法救濟不夠

司法救濟是確保生態環境功能不受損害和維護公眾環境利益的最后一道防線。近年來，生態環境司法保護力度逐步加強，但卻難以滿足生態文明司法保護的現實需要，這主要表現在環境行政公益訴訟制度不健全、環境司法保護力度不夠、生態環境損害賠償制度難以落地等問題。具體來說，其一，生態環境司法保障力度不夠，司法機關難以在地方政府以及其他因素的干擾中發揮應有功效。比如，由于檢察機關提起環境公益訴訟的訴前程序、訴訟范圍、污染鑒定等方面存在諸多問題，使得作為“公共利益守護者”的檢察機關難以有效通過公益訴訟方式保護生態環境。其二，生態環境司法專業化體系尚未形成。專業化是環境資源司法發展的方向，但目前環境資源司法審判的機構設置、審判規則、法官隊伍等方面都未達到專業化要求，現實中絕大部分涉及環境民事、行政、犯罪的案件未能得到歸口審理。

二、加強生態文明建設法治保障的具體對策

以實現“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”為目標，通過推進生態文明立法的科學化、促進生態文明治理高效化、加強生態文明司法權威化、實現生態文明守法普遍化等方式，可以有效解決上述問題，進一步強化生態文明建設法治保障。

（一）推進生態文明立法科學化

生態文明立法是生態文明法治的“排頭兵”，其最終目標在于實現生態環境保護的良法善治。詳言之，就是不僅要重視增加立法的數量，更重要的是注重提升立法的質量。提升立法的質量，不光是查缺補漏、提高可操作性與合理性，更要從制度整體考慮，使各項制度環環相扣、彼此照應。簡單來說，就是要提升生態文明立法的系統性和整體性、可操作性和合理性，促使生態文明立法從“有法可依”向“良法善治”轉變。結合生態文明建設的法治保障需要，未來生態文明立法應當運用整體性和系統性思維，推進環境立法法典化工作，對現有的環境立法進行體系化編纂，使環境法律與行政法規、規章以及各單行法之間形成結構合理、內部協調、制度銜接的生態環境法律體系。同時，加強對生態環境法律的立、改、廢，及時清理那些不好用、不能用、不夠用的法律法規，加強地方立法創新。為提升生態文明立法的可操作性，亟需增強立法的針對性和創造性，即以問題為導向，針對生態環境保護中的重難點問題進行規定，同時加強立法前期調研，增強立法的創造性和回應性。

（二）促進生態文明治理高效化

古語有云：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”生態文明建設法治保障效果如何，一定程度上取決于生態環境法律的實際執行與否。要破解生態環境保護治理的“內憂”和“外患”問題，提升生態文明治理的高效化，需要從三個方面著手：一是理順生態環境保護治理的體制機制，統一和明確生態環境部門的監管機制，健全生態環境治理問責機制，構建跨區域和跨部門的環境治理合作機制，以避免地方保護主義和部門保護主義對生態環境治理的干擾。二是構建生態環境治理多元共治模式，并在制度層面予以積極回應。為構建生態環境多元共治模式，在制度建設層面“需要樹立共治理念、協商各方利益、實現信息共享、優化治理結構”[6]。多元共治是促進生態文明治理的有效方式，其核心要義在于實現治理裁量權和收益權共享，即在明確主體權責、優化治理程序、加強政府與社會力量合作的基礎上實現生態環境的多元主體共同治理。三是完善生態環境保護督察及其“回頭看”機制。環境保護督察是督促各地方政府及其職能部門依法、有效履行環境保護職責的重要抓手，通過黨政同責、一崗雙責和“回頭看”機制的有效執行，可對相關職能部門形成強大的外在壓力。

（三）加強生態文明司法權威化

生態文明司法作為守護生態環境利益的“最后一道防線”，在生態文明建設中具有不可替代的功能。司法機關的事后救濟或制裁不僅可以有效懲治危害生態環境的行為，保障受害人的合法權益，而且對潛在的環境違法犯罪者也具有一定的震懾作用。要提升生態文明司法的權威化，需要從三個方面發力：其一，加強生態環境司法專門化制度建設。探索建立生態環境司法“三合一”審判制度，將涉及生態環境保護的民事、行政、犯罪案件統一歸口管理，同時在有條件的地區設立生態環境審判庭，打造專家型法官隊伍，不斷提升生態環境案件的審理質量和效率。其二，明確環境犯罪案件移送標準，借由生態環境部門、公安機關和檢察機關的合作來嚴厲打擊環境違法犯罪。違法成本低是影響環境違法犯罪打擊的重要因素，加之各個部門“各自為政”，銜接配合不是很緊密，導致環境違法犯罪者難以被有效追責。為嚴厲打擊環境違法犯罪，應當明確生態環境部門移送涉嫌犯罪案件的程序和標準，厘清生態環境部門、公安機關和檢察機關在案件移送中的職責范圍和協作事項，增強打擊環境違法犯罪的合力。[7]此外，建立健全環保警察制度，通過環保警察的偵查、取證和移送，以減少涉嫌環境犯罪案件的移送環節，增強對潛在環境違法犯罪的震懾力。其三，探索建立環境行政公益訴訟制度。具體而言，可以明確和細化環境行政公益訴訟的訴前程序、起訴范圍和舉證責任等內容，同時加強環境行政公益訴訟與生態損害賠償的制度銜接。

（四）實現生態文明守法普遍化

生態文明法治實現的根本途徑在于守法主體對法律的遵守和信仰，而非對違法的制裁。環境問題的復雜性使其僅僅依靠公權力不可能獲得全面的解決，需要公眾和社會組織的廣泛參與、監督以及履行環境保護義務。申言之，生態文明建設的復雜性和系統性，決定了需要政府、企業、公眾、學校、媒體和社會組織的廣泛參與，只有各主體以主人翁的態度參與生態環境保護，依法履行低碳生活、垃圾分類、綠色消費等環境保護義務，生態文明法治才能真正實現。推進生態文明守法的普遍化，不僅需要大力培育生態文明法治文化，讓社會公眾堅定遵守生態文明法律，還要促進環境公益組織的發育壯大，以“動員多元化社會力量多層次地共同參與治理”[8]，使人們在生態環境保護“行動上保持高度一致，做到知行合一”[9]。以當前如火如荼推進的生活垃圾分類工作為例，生活垃圾分類不是政府的“獨角戲”[10]，而是需要政府、企業、社區、居民、社會組織、學校、專家、媒體等多元力量在各司其職的基礎上相互配合，“在共同合作和相互協商中平衡各自利益，形成多方認可的治理方案”[11]。唯有如此，才能發揮生活垃圾分類治理的協同效應，才能更好地守護生態環境。

三、結語

習近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。法治是生態文明建設的支撐和保障，唯有將生態文明建設納入法治的軌道上，運用法治理念和法治方式保護生態環境，才能為生態環境保護提供行之有效的、持續穩定的制度規范體系。就目前而言，生態文明建設法治保障仍存在立法不夠精良、生態文明治理效能偏低、生態文明司法救濟不夠等諸多問題，亟需推進生態文明立法的科學化、促進生態文明治理的高效化、加強生態文明司法的權威化以及實現生態文明守法的普遍化。為強化生態文明建設法治保障，未來立法應當進一步加強生態環境立法體系建設以及相關制度建設，在內容上重點明確生態環境治理中各參與主體的權力（利）、義務和責任邊界，以此為基點，構建出科學完備、行之有效、疏而不漏的生態文明法律制度體系。

參考文獻：

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[10]畢競悅.垃圾分類不是政府的“獨角戲”[J].法人，2019（8）：21-23.

[11]蔣云飛.城市生活垃圾分類多元共治及其機制建構[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2020（3）：14-20.

作 ?者：中共重慶市委黨校法學教研部主任、教授

責任編輯：劉小僑