關于行政事業單位預算管理問題的思考

陳陽

行政事業單位要發揮職能和服務水平，必然離不開資金的保證，那么財政資金如何規劃、執行情況如何，都離不開預算管理。近年來，國家經濟增長趨緩，財政預算資金壓縮嚴重，加強行政事業單位預算管理已成為行政事業單位實現運行成本控制、減少單位資金浪費，減輕經濟壓力，堅決落實好財政部“過緊日子”要求的必要手段。預算管理的質量直接影響行政事業單位發展目標的實現，只有加強行政事業單位預算管理，才能促進行政事業單位社會職能的發揮和服務水平的提升。

一、行政事業單位預算管理概述

行政事業單位預算管理是行政事業單位為了履行好自身的社會職能，確保國家預算資金規范運行而進行的組織、調節、控制、監督等一系列的活動。實務中，很多行政事業單位的預算管理都是由財務部門牽頭，所以就容易將預算管理和財務預算等同起來。其實，財務預算是集中反映未來一定期間現金收支、經營成果和財務狀況的預算，是行政事業單位預算管理中涉及的一個重要方面。由于財務部門要將單位各方面的預算數據化后通過財務預算表現出來，所以，財務預算是行政事業單位預算的組成，也是行政事業單位預算的概括。

二、行政事業單位在預算管理中存在的問題

1.對預算管理認識不足，重視不夠。首先，領導干部對預算管理認識不足。長期以來，行政事業單位沒有將財務預算和預算管理分開，細節工作做得不到位，都是被動地進行簡單的預算編制，事后對預算執行的考核也是形式多于實質，預算管理發揮作用的能力有限。其次，領導對單位預算管理的重視不夠。行政事業單位以提高社會公共服務或專業技術能力為主，其收入主要依靠政府財政支持。因此，行政事業單位的資金壓力很小，領導更多的是關注政務建設和專業技術水平地提高，很少去利用預算管理來規范單位資金運行和效益的發揮。

2.財務人員的綜合素質和能力有待提高。一般來說，預算管理工作主要是由財務部門牽頭完成，預算管理工作質量的高低很大程度上取決于財務部門人員的素質和能力。目前我國行政事業單位普遍存在著財務人員綜合素質不高、能力不足、學習松懈的問題。一方面，由于行政事業單位的會計核算較為簡單，大多數單位都是直接從其他部門挑選合適的人員從事財務工作，并且很少對他們進行業務培訓，這些財務人員缺乏專業的預算管理知識，他們在預算管理工作方面就肯定會有所欠缺;另一方面，沒有獎懲機制來督促財務人員自主學習以提高自身的綜合素質，也是單位預算管理工作進展緩慢的一個重要原因。

3.預算編制工作質量不高。預算編制是行政事業單位預算管理的基礎工作，它是行政事業單位各個部門預算的數據化匯總及體現，那么這項工作就不單單是財務部門的工作，應該由各個部門共同完成才能發揮它最大效用。盡管行政事業單位的預算管理制度中強調了預算編制工作由財務部門牽頭，其他部門協助完成，可事實上都是由財務部門獨立完成。預算編制工作經常由于人手不足，時間緊迫，缺乏對全年收支情況的科學預測、詳細規劃，充分論證，編制人員就只能照搬當年預算或者對去年決算數據進行略微調整進行上報，這樣制定出來的預算方案過于簡單、準確度也不高，相應的制約了預算執行的準確率和約束力。

4.預算執行力度不夠、管控不嚴。首先，由于預算編制存在不少問題，預算執行上就會產生偏差，資金相互擠占等情況經常發生。其次，不少行政事業單位對預算執行的管理控制不嚴格，預算執行責任落實不到位，缺乏有效的責任追究制度和激勵機制，使得行政事業單位在預算執行過程中隨意性較大，預算和決算脫節。再其次，行政事業單位更多地關注預算執行進度，而非預算執行效益，特別是在預算執行進度考核節點，突擊用錢的情況特別頻繁，這不僅造成大量財政資金浪費，甚至還出現“造假”，使得行政事業單位難以發揮預算管理的控制作用。

5.預算監督形式多于實質。要為預算編制和預算執行提供保障，就必須有一個良好的預算監督體制。我國行政事業單位的預算管理現狀就是普遍缺乏有效的監督體系和機制。一方面，單位內部沒有構建專門預算管理監督機構，無法對本單位的預算管理全過程進行監管，上級對下級預算管理的考核也僅體現在執行進度和一些預算績效考核自評表格上，形式多于實質，使得預算管理過程中出現的問題很難及時被發現。另一方面，單位外部缺乏強有力的第三方考評機制，造成行政事業單位預算執行不到位、不公開，導致貪污腐敗違反亂紀現象頻發，無法保證財政資金的合法性和安全性。

三、關于強化行政事業單位預算管理的建議

1.提高對預算管理的重視。意識形態決定著文化的前進方向和發展的道路，預算管理意識影響著行政事業單位預算管理的實施效果，因此應盡快樹立預算管理理念，提高預算管理意識。首先，要充分發揮行政事業單位領導的示范作用，帶頭組織深入研究預算相關法律法規，認真把握預算管理工作流程的各個環節。其次，建立健全行政事業單位預算管理制度，確保預算管理工作的落實和執行有制可循、有理可依。再其次，調動單位各部門人員的工作積極性，以財務部門為主，其他部門為輔，信息互通、共同協作，做好預算管理的一系列工作。

2.加強預算管理隊伍的建設。首先，要對財務管理人員進行預算管理方面制度、政策、流程及創新思想方面的培訓，與時俱進，提高自身的預算管理綜合素質。其次，行政事業單位可通過向外部招聘的方式，直接聘請專門的管理人員，為單位預算管理隊伍注入新鮮血液。再其次，行政事業單位建立合適的獎懲制度，把預算管理工作與相關人員的考核與獎懲結合在一起，調動其學習和工作的積極性，從而確保預算管理工作更好地開展，預算管理人員綜合素質的不斷提高。

3.提高預算編制質量。高質量的財務預算編制是加強行政事業單位預算管理的基本環節。 首先，要確保足夠的預算編制準備時間，預算編制工作不是簡單的填報工作，它需要進行前期調研、數據預測、科學論證、詳細規劃等大量工作鋪墊，同時還需要各個部門之間共同協作，這就要求行政事業單位要能為預算編制提供充分的時間，以保證其能高質量地完成。其次，在遵循預算編制原則下，要選用科學的預算編制方法。行政事業單位作為我國的職能部門，其預算編制要嚴格遵循政策性、可靠性、合理性、完整性、統一性原則。要使行政事業單位預算編制密切聯系單位實際情況，就必須提高預算編制的科學性及準確性，那么編制人員就應該盡快實行“零基預算法”，確保預算控制在收支范圍內，不斷增強預算編制的可操作性和預算管理對單位的約束力。再其次，要規范國有資產的預算分配編制。要把國有資產的配置預算流程與預算編制流程聯系起來，兼顧國有資產運行費用的預算編制。

4.強化預算執行與控制力度。預算的實際執行是整個預算管理工作中最重要的部分，預算執行不到位，預算管理就將成為一紙空文。要想真正發揮出預算管理作用，就要從以下幾個方面來強化預算執行力：第一，將預算指標細化分解落實到位。行政事業預算管理部門應根據預算管理制度流程將指標層層分解，確保指標落實到個人，明確進度目標，確保各項支出在預算范圍內，禁止超預算安排支出，不得在不同項目之間擠占和挪用資金。第二，建立支持預算執行的跟蹤管理制度，掌握預算執行的全過程，適時調整預算資金使用情況，督促各項經費有計劃、有目的地使用，杜絕資金濫用情況的發生。第三，加強項目資金的監管，項目預算資金不是行政事業單位運行的剛性預算，因此在落實好“過緊日子”的要求下，行政事業單位更要監管好項目預算資金，做到專款專用、專項列報，讓其發揮出最大的使用效益。第四，在執行新增國有資產撥款預算時，未申報國有資產撥款預算的部門應堅決拒絕提供資金，對配置國有資產超過標準的單位，應當嚴肅查處。需要臨時增加國有資產的單位，購置前必須嚴格按照申請審批程序經財政部批準后辦理。

5.建立健全預算考核機制和監督機制。首先，健全預算考核機制，能提高預算執行的高效性和規范性。這就要求行政事業單位完善預算支出績效評價指標體系，采用合理的預算執行評價方法，即采用全面評價與預算執行全過程動態評價相結合的方法，比較預算執行結果與預算目標之間的差異，分析差異原因，及時采取措施減少差異，編制執行情況報告，指導和指導下一期預算編制和執行。其次，強化內外部監督，確保預算管理的有效實施。對內，行政事業單位要組織相關部門對預算管工作的各個環節進行定期和不定期地自查，根據單位的風險清單，將自查出來的問題分類匯總;對于重大問題要匯報上級主管部門，一般問題要及時組織整改，并形成書面報告，督促相關部門進行整改，確保監督有效;對外，行政事業單位要開展政府部門和社會監督部門的聯查，檢查財政預算資金使用的安全性和有效性，督促行政事業單位不斷加強自身預算管理，用以更好地履行其社會職能、服務于民眾。

在行政事業單位不斷深化改革的進程中，加強行政事業單位預算管理是一項非常重要的工作，為了保障財政預算資金的安全，并發揮其最大使用效益，必須重視預算管理，加強預算管理隊伍的建設，提高預算編制質量，強化預算執行和控制力度，建立健全預算考核和監督機制，保證行政事業單位的發展目標順利實現。

（作者單位：湖南省湘西土家族苗族自治州氣象局）