檔案封閉期對(duì)社會(huì)公共服務(wù)利用的影響研究

李威

摘要：2020年修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）在參考了檔案利用原則后，針對(duì)檔案封閉期部分規(guī)定進(jìn)行不同程度的修整。雖然在相當(dāng)程度上回應(yīng)了目前檔案管理的諸多需求，解決了《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的政府信息公開(kāi)期限和《檔案法》規(guī)定的檔案開(kāi)放期限的矛盾。對(duì)“政府信息及檔案信息”之間的關(guān)系、政府信息公開(kāi)的范圍以及政府信息公開(kāi)與檔案信息公開(kāi)的認(rèn)識(shí)偏差是典型體現(xiàn)。理清政府信息及檔案信息的概念關(guān)系、明確政府信息公開(kāi)內(nèi)容、糾正政府信息與檔案信息公開(kāi)的片面觀點(diǎn)，辨析檔案封閉期的改變對(duì)檔案公共服務(wù)利用的影響等問(wèn)題，均是未來(lái)亟須進(jìn)一步研究的議題。

關(guān)鍵詞：檔案封閉期;政府信息;檔案信息

封閉和開(kāi)放是檔案公共服務(wù)利用的相對(duì)對(duì)立的兩種狀態(tài)，檔案封閉期的存在直接影響檔案信息的開(kāi)發(fā)利用，時(shí)至今日檔案界一直在尋求解決二者之間的沖突的辦法。分析檔案封閉及檔案開(kāi)發(fā)利用這兩個(gè)互為駁斥的檔案環(huán)節(jié)，深入探討檔案開(kāi)發(fā)利用途徑，離不開(kāi)封閉信息的檔案屬性界定。從檔案的形式要素而言，隨著政府信息公開(kāi)制度的推進(jìn)，因?yàn)樵S多政府信息是以檔案的形式存在的，并且大量政府信息文件終將轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案，越來(lái)越多的人將政府信息代入檔案角色，從政府信息角度對(duì)檔案封閉問(wèn)題進(jìn)行探討[1]。根據(jù)《檔案信息公開(kāi)條例》中 “屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍的檔案信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日予以開(kāi)放”和2020年新修訂的《檔案法》 “經(jīng)檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國(guó)家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開(kāi)事項(xiàng)仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開(kāi)事項(xiàng)的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理。”的相關(guān)規(guī)定。新時(shí)期法規(guī)、政策關(guān)于檔案封閉期規(guī)定的改變，部分學(xué)者提出設(shè)想，將檔案封閉期限縮短或取消檔案封閉期，使檔案信息同政府公開(kāi)信息一樣利用。為提升檔案利用程度而采取的減短檔案封閉期的行為，這對(duì)推動(dòng)檔案公共服務(wù)利用將會(huì)產(chǎn)生較大的影響。

一、檔案信息利用的內(nèi)容

政府信息是檔案信息社會(huì)公共服務(wù)利用主要內(nèi)容。政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。檔案信息因內(nèi)容形式不同，依附磁盤(pán)、磁帶、錄像帶、膠片、紙質(zhì)等多種類(lèi)型載體，載體所承載的檔案信息是抽象的，此時(shí)的檔案信息和政府信息都是抽象化的信息，二者同屬信息范疇。但從所屬范圍來(lái)看，政府信息與檔案信息是有明顯差別的。檔案信息的范圍要比政府信息大，檔案信息包含著政府信息，政府信息只是檔案信息的一部分。政府信息只是行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的信息，而檔案信息，不僅有行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的信息，還有除行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的信息以外的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人產(chǎn)生的信息，檔案信息要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府信息。只有在兩種情況下政府信息等于檔案信息：一是政府信息由行政機(jī)關(guān)的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員保管。行政機(jī)關(guān)仍保存政府信息，僅僅是保存主體的內(nèi)部分工發(fā)生改變，適用《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定;二是政府信息已經(jīng)移交各級(jí)國(guó)家檔案館。行政機(jī)關(guān)已不再保存該信息，在客觀上難以提供相關(guān)信息的，應(yīng)依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行[2]。很顯然，檔案信息包含政府信息且還有其他方面信息。同時(shí)各級(jí)檔案館在提供館藏檔案資源利用服務(wù)外，也都設(shè)有政府信息公開(kāi)查詢的窗口，為利用者提供信息查詢服務(wù)。

二、檔案形成內(nèi)容對(duì)信息公開(kāi)影響

從檔案利用實(shí)踐中可以看出，政府信息公開(kāi)的也不是全部的政府信息的內(nèi)容。政府信息公開(kāi)利用服務(wù)很明顯不等于檔案信息公開(kāi)利用范圍。政府信息服務(wù)對(duì)象只占檔案信息服務(wù)對(duì)象的一部分，檔案信息公共服務(wù)利用的范圍要比政府信息公共服務(wù)利用的范圍大。就政府信息來(lái)說(shuō)，其不論歸檔前還是歸檔成為檔案后，其中的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理性文件信息和涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息都是不可以公開(kāi)的。而允許公開(kāi)的政策性的文件信息在歸檔成為檔案后，也存在不宜公開(kāi)的問(wèn)題。因?yàn)檫@些文件歸檔時(shí)，并不是單單的一份文件歸檔的，其包括文件原件、文件底稿和發(fā)文處理簽等材料共同組成一份檔案。檔案中除了包含文件信息外，還有文件起草人、經(jīng)辦人、簽發(fā)人信息，同時(shí)保存了大量修改、經(jīng)辦、簽發(fā)過(guò)程信息。歸檔的檔案信息實(shí)際上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出是那份允許公開(kāi)的政策性的文件信息范圍。也就是說(shuō)在信息融合后，一份公開(kāi)的政策性的文件信息并不等于只包含有文書(shū)處理程序等信息的這份公開(kāi)的政策性的文件的檔案。作為這份檔案的整體實(shí)際上是不宜公開(kāi)的。

三、信息公開(kāi)程度對(duì)利用者的影響

政府信息公開(kāi)的大都是一些政策性的文件，這部分政府信息只是政府信息中很少的一部分。不公開(kāi)的政府信息主要有三部分：一是不宜公開(kāi)的政策性的文件信息;二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理性文件信息;三是涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。現(xiàn)在檔案館館藏大量民生檔案，其中大部分民生檔案都是屬于個(gè)人隱私的政府信息。也就是說(shuō)政府信息公開(kāi)的不能是全部的政府信息，而且只是政府信息的一部分。隨著移動(dòng)互聯(lián)5G技術(shù)逐步發(fā)展，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。信息通過(guò)政府網(wǎng)絡(luò)將開(kāi)放信息公布于眾，擴(kuò)大受用群眾范圍。使公民、組織獲取行政管理的一手資料，運(yùn)用于生產(chǎn)、生活之中或者經(jīng)加工而產(chǎn)生附加價(jià)值。但由于我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放程度較低，不能充分有效的對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。目前，因技術(shù)有限并且數(shù)據(jù)處理不完全，數(shù)據(jù)開(kāi)放工作仍處于基礎(chǔ)階段。不僅信息公開(kāi)相關(guān)法律規(guī)范不完善，政府部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)當(dāng)達(dá)到的程度也缺乏全面認(rèn)知，從而導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)不能有效為社會(huì)所用，數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)嚴(yán)重，依托數(shù)據(jù)產(chǎn)生的權(quán)利受侵犯的情況也時(shí)有發(fā)生[3]。因此政府信息公開(kāi)的僅是部分政府信息，并不全面具體。從范圍角度，不難看出政府信息哪怕公開(kāi)也是有具體范圍限定的，有限的政府信息不能滿足多人群多方面的檔案利用需求。

四、檔案形成主體對(duì)信息利用影響

在檔案中包括了大量的除行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的信息以外的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人產(chǎn)生的信息。對(duì)于這部分信息，因其形成主體并不是政府機(jī)構(gòu)，因此這部分主體形成的檔案信息開(kāi)放利用也受到較大影響。國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人這些檔案形成主體，因自身特殊性，產(chǎn)生的歸檔檔案信息也不能滿足民眾查閱的需求。根據(jù)我國(guó)保密法規(guī)的相關(guān)規(guī)定， 凡是對(duì)外公開(kāi)的密級(jí)文件， 在公開(kāi)時(shí)必須隱去原有的密級(jí)信息。但涉及歸檔工作時(shí)，此類(lèi)信息不可在歸檔后立刻公開(kāi)，而應(yīng)按照密級(jí)時(shí)間規(guī)定進(jìn)行管理。由此看來(lái)，政府信息與檔案信息密級(jí)管理還是有很大不同。絕大多數(shù)文件需經(jīng)過(guò)不同時(shí)段時(shí)間過(guò)渡，才可公開(kāi)提供查閱及其他服務(wù)。信息公開(kāi)利用必須解決原有檔案密級(jí)才能實(shí)現(xiàn)信息的公開(kāi)，檔案社會(huì)公眾服務(wù)利用也必須在密級(jí)管理范圍內(nèi)實(shí)施。

五、結(jié)語(yǔ)：

新《檔案法》關(guān)于檔案封閉期乃至檔案開(kāi)放利用，在一定程度上解決了《政府公開(kāi)條例》發(fā)布所帶來(lái)的問(wèn)題，但同時(shí)在檔案封閉期設(shè)定的范圍、內(nèi)容上仍有可資商榷的空間。檔案開(kāi)放與檔案隱私保護(hù)不僅是對(duì)立的，而且，也說(shuō)明檔案不可能從形成之日起就對(duì)社會(huì)、公民開(kāi)放[4]。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，檔案管理法規(guī)及管理方法發(fā)展都應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)不斷思辨確定更適合的管理方式。檔案開(kāi)發(fā)利用方面仍有很多問(wèn)題需要克服。從而減短或取消檔案封閉期，對(duì)現(xiàn)有檔案管理工作的進(jìn)一步完善，為公眾提供更人性化的社會(huì)公共服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

1]趙海軍.《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后學(xué)術(shù)界對(duì)《檔案法》的誤讀以及《〈檔案法〉修訂草案》協(xié)調(diào)努力之淺析[J].檔案學(xué)研究，2018（04）：33-42.

[2]趙朝紅.檔案館提供政府信息公開(kāi)服務(wù)應(yīng)注意的四種情況——以《檔案工作》公眾號(hào)“每周判例”中最高法院若干司法裁判案為例[J].檔案管理，2019（6）：85-87.

[3]王敬波，李帥.我國(guó)政府信息公開(kāi)的問(wèn)題、對(duì)策與前瞻[J].行政法學(xué)研究，2017（2）：77-93.

[4] 王敏. 對(duì)檔案開(kāi)放與檔案隱私保護(hù)的思考[J]. 檔案管理，2020（04）：56-57.