行政訴訟中行政機關敗訴原因分析及建議

周露露

上海市閔行區人民法院，上海 201100

《中華人民共和國行政訴訟法》實施30年來，行政訴訟案件不斷增加。2015年正式施行的新版行政訴訟法將“解決行政爭議”列為行政訴訟法的立法目的之一，凸顯了行政訴訟制度在化解官民矛盾、維護社會和諧中的重要地位。①在當前的行政訴訟司法實踐中可以發現，行政機關依法行政的水平日益提高，但是仍存在一些問題需進一步改進。分析行政機關在行政訴訟中敗訴的原因，可以倒推出行政機關在日常執法中存在的問題，以助力行政機關更好的行使法定職權，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，推動實質化解行政爭議。

一、涉訴行政機關的特征

行政行為涉及我國經濟、文化、社會發展的方方面面，與百姓生活息息相關。由于行政職能的劃分，司法實踐中主要的涉訴行政機關包括公安機關、鄉鎮人民政府、勞動和社會保障部門、城建管理部門（規土部門及城管執法部門）以及工商管理部門等。在進入司法審查程序后，人民法院對行政行為的合法性進行審查的過程，有利于行政機關發現問題，對公民、組織受到公權力侵害的合法權利予以救濟。

二、行政機關敗訴原因分析

（一）履職不規范或不充分

1.沒有職權或超越法定職權作出行政行為

行政職權具有法定性和專屬性，“法無授權不可為”。行政機關在實施行政行為時必須具有法律法規授權或者有權機關委托，如果沒有職權或者超越法定職權實施行政行為，則為主體資格錯誤，將直接導致敗訴的后果。

2.未按期履行法定職責

依法行政要求行政機關必須依法履行法定職責，維護行政相對人的合法權利。但是一些行政機關因為收信、轉交等流程未依法銜接或者工作疏忽等，導致超期履行或不履行法定職責，繼而引發行政訴訟。

對于被人民法院生效判決確認違法的強制行為，給行政相對人造成損失的，行政機關應承擔相應的賠償責任。但實踐中大多數執法機關不愿履行賠償義務，當事人往往再次訴至法院。

（二）證據不足或適用法律錯誤

1.證據不足、認定事實不清

行政機關作出行政行為，應當以事實為依據，即在認定事實時，應當充分履行調查職責，掌握充分的證據，否則會對公民、組織等造成權利損害。如在一些行政登記案件中，申請人向登記機構遞交的申請材料中的公證書等文書系偽造，登記機構據以辦理行政登記的申請材料不具有真實性、合法性，致使登記機構錯誤地為申請人頒發了相關權證，利害關系人訴至法院后，法院認定此種情況下的登記行為屬證據不足，認定事實不清，相關登記行為依法應當被撤銷。

2.適用法律錯誤

行政機關法律適用方面的錯誤主要包括兩種情形：一是法律規范援引有誤，二是未按法律規定作出行政行為。如在一些行政處罰案件中，行政機關對違法事實認定無誤，亦援引了正確的法律條文，但卻并未按照該條款規定的幅度作出后續處罰，即作出的行政行為與其適用的法律依據明顯不一致。

（三）執法程序存在瑕疵

行政機關在作出影響行政相對人權益的行政行為時，必須遵循正當法律程序，包括事先告知、聽取陳述申辯、提供救濟途徑等，同時在送達方面也應該嚴格按照法定程序。然而實踐中行政機關執法程序存在瑕疵的情況仍有存在。

1.行政程序違法

如在一些拆除違法建筑類的案件中，行政機關在接到違法建筑線索后未盡調查核實義務，在沒有作出責令限期拆除違法建筑決定、催告、聽取陳述和申辯的情況下，或者在責令限期拆除違法建筑決定規定的復議和起訴期限內，徑直強制拆除涉案房屋或建筑物，程序違法。

2.送達程序不規范

《中華人民共和國行政處罰法》第四十條規定：“行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。”針對常見的可能需要留置送達的情況，《中華人民共和國民事訴訟法》第八十六條規定：“受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達人可以邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達回證上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達人的住所；也可以把訴訟文書留在受送達人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達。”也就是說，留置送達適用的是受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的情形。然而一些行政機關在送達執法決定時，發現受送達人家中無人，會采用直接將決定書貼在大門上然后拍照取證的方式進行所謂的留置送達，該送達方式違反相關法律規定。此外，個別行政機關對當事人進行公告送達前未窮盡送達手段，當事人對送達程序提出質疑，容易引起矛盾激化。

（四）其他方面

執法人員還存在著一些工作責任心不強、履職不到位的情況。主要表現在以下三個方面：一是執法人員執法不規范。《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條規定，行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。審判實踐中，當事人往往會反映執法人員未出示證件，執法過程簡單粗暴或者現場檢查筆錄、審核表中并非承辦人本人簽字等。二是筆錄不規范，主要是字跡潦草，重點內容不突出、前后矛盾等，還有個別筆錄明顯不符合常理，引發當事人合理懷疑。三是錯寫、漏寫文書內容。行政機關在制作告知書或者決定書時錯寫、漏寫當事人姓名、地址、法條等，遺漏陳述申辯權、救濟途徑等。

三、依法行政工作建議

（一）兼顧事實與程序，注重行政執法規范化

行政機關在作出行政行為時，既應當維護實體正義，也應當注重程序正義，忠于事實，并嚴格遵循法定程序，避免因程序違法而影響行政行為的合法性。

在行政執法過程中，行政機關應當善盡調查義務，確保行政行為認定事實清楚、證據確實充分。另外，要充分保障行政相對人的陳述、申辯、征詢等程序性權利，及時告知權利義務，嚴格按照法律規定的條件和程序送達行政文書。

嚴謹、合規的執法行為在保障實體公正的同時，也有利于樹立良好的執法形象，提升行政執法的公信度，更易獲得相對人的配合與支持。

（二）加強執法能力建設，強化執法人員職業素養

一是要不斷加強業務知識學習。隨著社會不斷發展，新類型、新情況層出不窮，執法人員要加強業務學習和研討，特別是要加強對行政訴訟法及其司法解釋以及相關法律法規的理解適用，提升業務素養；二是提高執法人員的責任意識。行政機關執法人員應當加強工作責任心，盡責履職，并加強對法律文書的審查和校對，避免發生低級錯誤。

（三）強化溝通協調，推進爭議解決

樹立正確的糾紛化解觀念，行政機關在訴訟中除對于有敗訴風險的案件要積極協調化解之外，即使在行政行為合法合理的案件中，也要及時了解原告的真實訴求，對于有化解可能性的案件亦應積極與原告溝通，爭取從源頭上解決問題。充分發揮行政機關負責人對于糾紛化解的作用，行政機關負責人出庭應訴，能直觀了解本機關的行政執法水平，通過對敗訴案件的原因分析，發揮個案的輻射作用，更好地促進依法行政。

注釋：

①章志遠.行政復議與行政訴訟銜接關系新論——基于解決行政爭議視角的觀察［J］.法律適用，2017（23）.