杭州綜合行政執法改革的探索與思考

錢 剛

浙江建設職業技術學院，浙江 杭州 311231

一、杭州綜合行政執法的改革重點

（一）綜合行政執法執法范圍

2017年，杭州市綜合行政執法局成立，執法范圍也突破了原來杭州市城管執法局的工作范圍。原杭州市城管執法局的主要執法范圍基本采取“7+X”模式來定位。經過改革后，新成立的杭州市綜合行政執法局的行政執法范圍擴大到21個方面，具體是市政公用、市容環衛、園林綠化、城鄉規劃、環境保護、工商行政管理、公安交通、土地和礦產資源、建筑業、房地產業、人防（民防）、水行政、安全生產、石油天然氣管道保護、陸域漁政、林政、教育、商務、旅游、價格、體育管理等21個方面。綜合行政執法范圍的改革，讓杭州成功探索出了跨領域綜合執法改革路徑。

（二）綜合行政執法管理體制

管理體制是綜合行政執法改革的主線。根據浙江省《關于深化綜合行政執法改革的實施意見》，杭州市與市轄區（縣）分別設置了執法層級，合理劃分了執法層級的執法事項。目前，杭州市綜合行政執法局與下屬區縣綜合行政執法局職責分工已明確，界定了不同層級執法部門的權限與責任，進一步下放了執法權限，下移了執法重心，強化了屬地管理責任，統籌了基層執法管理工作，推進了綜合行政執法向街道（鄉鎮）覆蓋延伸。杭州地區街道（鄉鎮）派駐執法機構業務工作接受上級綜合行政執法部門領導，日常管理以所在街道（鄉鎮）為主。

（三）綜合行政執法組織建設

綜合執法改革要推進執法機構清理、整頓和整合歸并工作順利進行，以調整、優化行政執法資源配置，落實執法責任，提升執法效能。在市級層面，根據精簡高效、權責統一原則，杭州市綜合行政執法局的內設機構，按照精干高效原則綜合設置，嚴格控制數量，嚴格規范行政編制，在法定編制總額內從嚴、從緊重新核定，依法核減行政執法職權劃出部門的人員編制。在基層方面，綜合行政執法改革明確要求執法力量當向基層傾斜，要求提高一線人員的比例，以滿足基層執法需求。為建設一支人民滿意的執法隊伍，杭州開展了綜合行政執法隊伍“強基礎、轉作風、樹形象”專項行動，以期全面提升執法隊伍法治素養和業務水平。

二、綜合行政執法體制改革難點

（一）創新執法深入推進難

創新執法主要涉及三大難點：其一，“線上”執法辦案有待深入推進。執法隊員習慣于現場執法，對新技術執法較陌生；執法部門缺乏既懂執法又懂網絡技術的人才，執法借助網絡大數據辦案較為被動。其二，“非接觸性”執法機制待健全?！胺墙佑|性”執法是執法新試點，需要建立執法基礎信息數據庫，完善智慧（數字）城管平臺功能，確保視頻監控、人工智能技術、物聯網技術的深度應用，但其機制并未健全，執法前置工作任務較重。其三，執法機制、標準較為抽象。雖然綜合行政執法改革于法有據，但其執法機制并非健全，具體執法標準并非細致，甚至部分執法方法創新之初，根本沒有執法規范，執法創新難以推進。

（二）執法新理念貫徹落實難

杭州綜合行政執法以建設人民滿意的執法隊伍為目標，但以為民服務為中心執法理念滲入到每一個執法行為并非一蹴而就，執法實務中也時有暴力執法、機械執法，被動執法現象，綜合行政執法要在短時間變被動執法為主動服務，變末端執法為源頭治理也需要長期的法治實踐來助推，特別是要做好“城管和事佬”、“陽光調解室”、“城管議事廳”等服務更需要執法人員樹立牢固的服務意識。另外，杭州綜合行政執法一直踐行“共同締造”理念，綜合行政執法推進服務活動的本意在于廣泛收集并有效解決大家反映的熱點問題，但民眾對其不熟悉，參與城市管理的積極性不高，參與機制的不健全，民眾對體驗城市管理成果缺乏興趣。

（三）執法監督機制完善難

綜合行政執法改革中，有關行政法制監督機制的規定較為抽象，執法改革難度大。宏觀層面，省級綜合行政執法工作的主管部門不明確，對下級綜合行政執法監督難免存有“九龍治水、水患難除”的境遇；微觀層面，綜合行政執法改革落實的時間較短，執法部門內部的監督機制、檢查方式及考核路徑都處在構建、完善的過程中，崗位責任制、錯案責任追究制并未經過長時間的執法實踐的檢驗，這勢必會影響內部行政監督的效果。對于綜合行政執法的社會監督，雖然社會監督機制早已構建，但民眾監督渠道并非暢通，特別是以“12345”熱線及網絡為載體的投訴舉報統一受理轉辦機制并未健全，限時辦結、評價反饋的要求不能較好完成，社會公眾的監督效果不佳。

三、深化綜合行政執法改革的建議

（一）深化綜合行政執法基層治理

基層社會治理離不開精細化、網格化管理，需要發揮基層組織的作用。一方面，要積極推進基層網格化管理。基層網格化管理要加快構建“全覆蓋”、“無縫隙”的管理網格，科學劃分網格單元，健全市、縣（市、區）、街道（鄉鎮）、社區管理網絡；依托綜合服務管理平臺，建立健全網格城市元素數據庫；加大基層執法力量，明確網格管理責任人，落實“四定”管理要求，落實常態化、精細化、制度化執法要求。另一方面，要積極發揮基層組織作用。綜合行政執法部門應將綜合行政執法工作納入鄉鎮（街道）“四個平臺”建設，大力培育社區社會組織，加快建立社區綜合信息平臺，根據社區實際情況設置執法服務站，以提升基層綜合行政執法治理水平。

（二）強化綜合行政執法隊伍建設

隊伍建設是推進綜合行政執法改革的關鍵。其一，要加強執法隊伍法制建設。綜合行政執法首先要依法執法，健全執法各項制度，細化執法各項規則，特別要重視執法辦案程序制度、行政處罰裁量基準及執法全過程記錄制度的完善，提高執法的可操作性。其二，要加強執法隊伍紀律建設。執法隊伍要加強儀容儀表、形象著裝、行為規范、內務秩序以及執法車輛等方面的管理，嚴格貫徹落實法紀法規，注意工作作風。其三，要加強執法隊伍能力建設。法治教育是執法隊伍能力提升的重要保障，要利用好高校、黨校及警校法治教育資源，強化執法教育基地建設，確保全員能滿足基本培訓次數，注重非編執法隊伍培訓，達到執法標準；要積極開展法律知識競賽、現場應急處置能力演練和軍事化訓練等活動，以提升執法隊伍的執法能力。

（三）推進綜合行政執法信息化建設

信息化執法是互聯網社會發展的創新執法方式，推進執法信息化建設，首先要做好信息化技術設備保障工作，加強執法裝備、設施的配置，特別是配備、完善執法記錄儀、車載監控儀等設備，確保實現執法過程的全程留痕、可視監督。其次要完善執法監控視頻布局，加快執法監控系統的升級改造，依托“雪亮工程”，實現視頻監控聯網共享，并根據轄區管理執法需要，進一步提升視頻監控能力。再次要加強信息執法專項培訓?！盎ヂ摼W+執法”要加強對執法人員的知識培訓，探索通過專家授課、執法座談會、模擬執法、執法比賽及編寫典型案例等方式，來指導基層執法人員有效實施信息化執法。最后要建立健全信息化執法平臺。綜合執法部門要打破“數據孤島”，強化與其他部門的資源整合，加強與公安（交警）、建設、規劃、市場監管等部門的數據對接和信息共享，并積極探索視頻監控、人工智能技術、物聯網技術的深度應用，建立符合執法工作需要的基礎數據庫，提高綜合行政執法的效力。