食品安全追溯監管的困境與出路

郭傳凱

一、傳統風險規制的局限性與食品安全追溯監管的重要性

伴隨著食品生產的專業化、分工化以及食品產業鏈的不斷延伸，現代社會食品安全風險逐漸展現出以下特征：首先，食品生產企業在產業鏈中的主導地位決定了食品安全監管存在嚴重的信息不對稱，在此背景下新興技術在食品生產領域的應用以及食品生產相關知識的前沿交叉性加劇了風險信息的不可知性；①以近年來出現的人工合成食品為例，食品加工領域新技術的運用展現了如下的特點：（1）集約化，食品領域的技術開發與應用相較于人工智能或航天科技等領域并不需要大規模的設備與大量的資金即可實現；（2）分散化，食品安全領域不同領域的不同經營者往往進行分散化的研究；（3）非連續性，食品加工領域新技術的開發與應用并不太關注后續風險的問題；（4）不透明性，新興技術的開發與應用一般不被社會公眾所熟悉。其次，不同行業、不同環節的風險具有多樣性，某一特定弱風險在監管缺失的狀態下很可能在短時間發展成波及范圍較廣的強風險，多樣性與變動性共同為食品安全監管造成了嚴峻挑戰；再次，食品安全風險是一種典型的系統性風險，不同經營行為之間，不同生產環節之間甚至不同產業鏈條之間相互關聯，以致單一風險因素很容易演變為威脅多元利益主體的系統性風險；②See Ortwin Renn & Andreas Klinke， Systemic Risks： A New Challenge for Risk Management， 5 EUR.MOLECULAR BIOLOGY ORG. REP. 41（2004）.最后，轉基因食品等新興技術產品的不確定性導致現代食品安全技術運用的兩面性，技術的創新與應用不應當被輕易禁止。此外，食品生產作為影響國計民生的重要領域，其規制活動必然受傳統因素的影響。基于“體驗——情感”式風險認知模式的社會公眾容易左右監管機關的政策目標或具體的規制活動，③對公眾風險認知模式的總結，參見戚建剛：《風險認知模式及其行政法制意蘊》，載《法學研究》2009年第5期。這在一定程度上加劇了食品安全風險規制的難度。食品安全風險的上述屬性致使傳統風險規制出現局限性，亦決定了食品安全追溯監管的重要性。

（一）傳統風險規制的局限性

傳統規制依賴事前與事后的二元模式應對相應風險：對認知程度較高、危害相對明確的風險，采取事前預防模式，直接禁止相應的風險活動或相關產品進入市場；而對尚未認知清楚的風險，只有當損害后果出現時才可予以相應的處罰。事前預防模式集中體現為“風險預防原則”：④美國學界將風險預防模式分為四種類型：不排除規制的風險預防原則、安全邊際的風險預防原則、應用最佳技術的風險預防原則、禁止性風險預防原則。其中前兩種可被稱為弱風險預防原則，后兩種則被稱為強風險預防原則。本研究語境下的預防模式實際對應強風險預防原則，特別是禁止型風險預防原則。參見沈巋：《風險預防原則與食品添加劑準入裁量》，載《北京行政學院學報》2012年第6期。當風險因素威脅人類健康或生存環境，預防性的措施就應當被采取，即使有些因果關系尚未被充分科學地建立。以食品添加劑為例，2011年2月11日，衛生部會同六部門聯合發文《關于撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰、過氧化鈣的公告》，明文禁止面粉增白劑的生產、使用和銷售。對該公告進行歸納則不難發現面粉添加劑被禁止的四點理由：1.我國現有的面粉加工工藝能夠滿足面粉白度需要，很多企業已經不再使用過氧化苯甲酰；2.消費者普遍要求小麥粉保持原有的色、香、味和營養成分；3.消費者普遍追求自然健康，盡量減少化學物質的攝入，不接受含有添加劑的小麥粉；4.在國家標準之下，現有工藝很難將相應的添加劑攪拌均勻，容易造成含量超標，帶來安全隱患。前兩點理由構成“技術上的不必要性”，是面粉添加劑禁入市場的主要原因，而后兩點理由看似與“安全性”因素相關但實際上更加側重消費者主觀意愿的滿足，原因在于科學實驗已然表明一定劑量的過氧化苯甲酰對人體無害。因此，此次對面粉添加劑的準入限制實際是以相對確定的經驗事實和消費者的主觀判斷為基礎的，然而，在許多場合中現代社會的食品安全風險很難獲取充足的經驗事實作為事前準入規制的依據，規制者并沒有預防所有風險的萬全之策。風險預防模式由于信息的匱乏而陷入風險認知上的困境，繼而導致預防性措施“要么難以落實，要么過于嚴苛”的尷尬局面。

事后處罰模式是風險預防原則的對立模式。在這種模式下，只有造成實際損害或有切實證據證明相應行為一旦持續將很可能造成損害結果時才能啟動規制程序。與預防模式不同，事后處罰模式的確給予食品生產企業較大的自由經營空間，但一旦風險爆發，極可能對受害群體與相關產業造成難以估量的損失。風險規制的不確定性，導致事后機制的發揮亦遭受較大的阻力。食品生產往往涉及諸多利益相關者，事后責任的分配將耗費一定的成本。風險的潛伏性增加了調查取證的難度，風險的不可預知性亦可成為被規制者辯解的理由。①以我國《產品質量法》第29條為例，該條列舉的生產者不承擔賠償責任的具體情形中包括“將產品投入流通時的科學技術水平尚不能發現缺陷的存在的”，這樣的規定在風險規制領域很容易成為生產者推卸責任的理由。此外，事后處罰的整頓式作風無法徹底清查風險來源以精準地采取有效的規制措施，最終導致行業整頓只能是治標不治本的運動式執法。單一的事后處罰更無法實現受害群體的利益救濟，行政處罰與司法救濟的銜接問題是事后處罰模式必須反思的重大難題，由于公益訴訟具備較強的懲罰性，②參見趙紅梅：《經濟法的私人實施與社會實施》，載《中國法學》2014年第1期。激活公益訴訟實現對消費者弱勢群體利益進行救濟的同時規制機關再對經營者課以處罰責任則會造成對經營者的雙重懲罰。

事前與事后規制的失靈決定了規制者應發揮事中規制的重要作用。然而，現代食品安全風險的不可知性與多樣性導致規制者信息獲取與風險應對總是晚于食品生產或新興技術應用的步伐，食品風險的可變性與系統性亦使規制者難以對長期積累的錯綜復雜的食品安全風險進行科學的評估，進而導致事中規制措施的滯后。2006年1月震驚全國的“有毒多寶魚事件”正是由于農業部門缺乏對硝基吠喃等物質的風險評估與預警，致使國家花費大量財力、人力引進培育的將近40億元市值的多寶魚產業鏈幾乎遭受滅頂之災。③參見戚建剛：《我國食品安全風險規制模式之轉型》，載《法學研究》2011年第1期。新興風險的兩面性與阻礙技術進步的擔憂在一定程度上亦加劇了規制的滯后。以轉基因食品為例，其在短期內的確可以取得一定效益，但長遠來看很可能形成新的風險，以目前的檢驗、檢測技術難以直接高效地分析風險內容及其發生的可能性，而盲目禁止很可能阻礙技術進步，①See Adam Thierer， Technopanics， Threat Inflation， and the Danger of an Information Technology Precautionary Principle， 14 MINN. J.L. SCI. & TECH. 309， 339， 375（2012）.這種兩難境地無疑使規制措施難以被及時采取。此外，“科林格里奇困境”亦從規制對抗的角度揭示了規制的滯后性：在技術發展的早期，規制者往往因信息匱乏而無法采取行動；而伴隨時間的推移，相應技術很可能根植于人類的日常生活，以至于規制者一旦采取行動即遭受來自使用者、開發者、投資者的抵抗。②See Graeme Laurie， Shawn HE Harmon & Fabi ana Arzuaga， Foresighting Futures： Law， New Technologies and the Challenges of Regulating for Uncertainty， 4 LAW INNOVATION & TECH. 6（2012）.

（二）監管理念的更新與食品安全追溯制度的重要性

以上三種規制策略及其局限性共同反映了規制機關主導的自上而下的靜態的規制思維，這在根本上決定了傳統規制措施難以回應現代社會的食品安全風險：規制機關單打獨斗的狀態難以解決信息不對稱的根本難題；自上而下的傳統規制措施容易對生產經營者造成逆向激勵，并在實踐中造成規制的對抗；靜態化的事故查處與行業整頓使食品安全規制無法回應食品生產鏈條上風險因素的變動性和系統性的特征，進而無法解決根本問題。因此，多元主體參與的、平等協商的動態監管理念應當被樹立起來。③參見戚建剛：《食品安全風險屬性的雙重性及對監管法制改革之寓意》，載《中外法學》2014年第1期。該理念提倡平等協商的風險識別與評估機制，食品安全風險規制機關、利害關系人、普通公眾代表、專家等主體通過相互合作、平等協商、理性溝通、共享信息以及共擔責任等形式及時地發現風險信息、形成食品安全風險議題、確定風險規制措施并不斷完善食品安全標準，并在此過程中形成對食品產業鏈的動態監管。④參見戚建剛：《我國食品安全風險規制模式之轉型》，載《法學研究》2011年第1期。該理念以風險信息具備一定程度的可追查性為基礎，進而與食品安全追溯制度產生最為直接的關聯。⑤食品信息追溯是指食品從原材料的生產、采購、加工、運輸和銷售的所有環節中相關的食品安全信息都被真實地記錄和有效地保存以防出現食品安全問題能及時地溯及污染源頭，實施食品召回，縮小危害范圍的一種保障系統。參見鄭火國、劉世洪、胡海燕：《食品安全追溯鏈構建研究》，載《中國農業科技導報》2016 年第 1 期。食品安全追溯監管制度旨在通過風險信息追溯的方式化整為零地克服信息獲取的不對稱性以準確及時地定位風險來源并獲取風險信息，⑥參見詹承豫：《中國食品安全監管體制改革的演進邏輯及待解難題》，載《南京社會科學》2019年第10期。其通過風險信息的鎖定為隔離或控制措施的采取提供充足的依據，這對應對風險的多樣性、系統性，實現動態監管與合作監管而言十分必要。

首先，追溯監管是迅速應對食品安全事件的風險處置工具。食品安全事件的爆發具有迅速蔓延性，調動各方主體及時追蹤產品軌跡并召回風險產品可大大減少風險造成的實際損害。其次，信息的追溯是確定食品安全風險源頭的唯一出路，只有確保食品信息的可追溯性，才有可能調動各方主體的力量準確定位風險來源。風險定位對食品經營者所產生的威懾力亦是罰款等傳統責任形式無法企及的。再次，追溯制度是貫通經營者之間風險信息的風險預防工具。信息不對稱不僅僅存在于經營者與消費者或其他社會公眾之間，更存在于同一產業鏈的經營者之間。上下游經營者之間的信息不對稱使食品成為“信息黑箱”的載體，加劇了經營者之間的不信任與不合作，進而催生極端利己主義的經營策略。食品安全追溯制度力求構建起上下游經營者之間開放的、雙向的信息溝通平臺和日常監督機制，經營者可通過研判相關的生產經營信息預防相應風險的發生。最后，追溯制度為風險規制中科學理性與公眾理性的溝通提供了制度支撐。①參見戚建剛：《我國食品安全風險規制模式之轉型》，載《法學研究》2011年第1期。我國的食品安全風險規制呈現出的“唯科學主義”傾向使規制活動與公眾認知產生沖突，②參見鄭智航：《食品安全風險評估法律規制的唯科學主義傾向及其克服——基于風險社會理論的思考》，載《法學論壇》2015年第1期。而食品安全追溯制度可通過行業協會、社會公眾等多方主體的參與促進科學理性與公眾認知之間形成有效的合意，從而統攝各方力量高效地實現規制目標。

綜上所述，食品安全追溯制度可為監管理念的更新提供主要的制度支撐，是應對現代社會食品安全風險必不可少的基礎性制度。有鑒于此，2015年修訂的《食品安全法》首次增加了食品安全追溯制度的原則性規定；③食品生產經營者應當依照本法的規定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產經營者采用信息化手段采集、留存生產經營信息，建立食品安全追溯體系。國務院食品安全監督管理部門會同國務院農業行政等有關部門建立食品安全全程追溯機制。2017年國家食品藥品監督管理總局制定了《關于食品生產經營企業建立食品安全追溯體系的若干規定》，其著重從信息記錄與查詢的角度推進食品安全追溯制度的構建；2019年國務院制訂的《中華人民共和國食品安全法實施條例》第17條、第18條再次重申了食品企業構建食品安全追溯體系的重要性，前述法律規范連同一些地方政府規章共同構成了我國食品安全追溯制度的基本規則體系。④地方政府規章以《上海市食品安全信息追溯管理辦法》《北京市食品安全管理辦法》《蘭州市糧食流通管理辦法》等規章為代表。

二、食品安全追溯監管的實施困境

自2004年起，農業部著手實施“城市農產品質量安全監管系統試點工作”，開展了農產品質量安全追溯體系試點建設，試點探索建立種植業、農墾、動物標識及疫病、水產品四個專業追溯體系。國家食品藥品監督管理局自2004年起聯合八個部門以肉類作為食品安全信用體系建設試點行業，建設肉類食品追溯制度和系統。商務部、財政部自2010年以來至2014年底，在58個城市開展肉菜流通追溯體系建設試點開展肉類蔬菜流通追溯體系建設，建成以中央、省、市三級平臺為主體、全國互連互通、協調運作的追溯管理網絡，將來會逐步擴大到中藥材、酒類、奶制品、水果以及水產品等品種。食品安全追溯監管在前述領域取得了一定的成效，但也陷入了如下實施困境。

（一）具體制度的缺陷

食品安全追溯制度難以實施的直接原因在于具體制度存在缺陷，制度的缺陷使食品安全追溯監管難以實現，這反過來又使食品安全追溯制度無法在制度的實施中汲取經驗不斷充實。首先，食品安全經營者的義務并不明確。在中央層面，《關于食品生產經營企業建立食品安全追溯體系的若干規定》僅僅通過若干條文對不同類型經營者應當記錄或保存的信息類別進行了粗略的規定，信息記錄及核查的具體制度幾乎完全空白。目前大多數試點省份的食品信息追溯僅僅在初級農產品行業取得了一定成績，而在復雜的加工食品和難以監管的食品小作坊領域食品追溯監管難以推行，上下游經營者之間幾乎無法確保關鍵食品信息被不中斷地記錄。其次，《食品安全法》中與食品安全追溯制度相關的配套制度并不健全。規范的食品信息標識是實現追溯監管的前提，目前我國食品信息標識種類繁多，缺乏統一標準，①我國食品行業中常見的認證有食品市場準入認證、無公害產品認證、綠色食品認證、有機食品認證等等。認證種類和形式五花八門，讓消費者難以簡便快捷地對食品安全進行評估。諸如“QS”標志等企業自主添加標識的管理存在疏漏，實踐中被仿冒的情況比較常見；食品營養成分、過敏原信息等方面的標識仍不屬于強制標識的內容，這對保護消費者的利益十分不利。②參見張霞、趙天來、趙良娟、鄭文杰：《食品過敏原標簽管理》，載《食品安全質量檢測學報》2014年第6期。本法中規定的信息公告等制度在實踐中并未得到充分的貫徹落實，這無疑成為追溯監管實施的掣肘因素。③2015年實施的《食品安全法》第118條、119條規定了從國務院到地方政府三個層面的食品安全信息公布和通報制度，明確了各食品監管部門的職責。然而，政府在監督過程中也會暴露其作為理性經濟人的屬性，即政府失靈，這導致了相關部門的日常監管出現問題：不報、虛報、緩報、錯報食品安全信息的情況普遍存在。再次，食品安全追溯監管部門的職責并不明確。在網絡訂購食品日益普遍的情況下食品信息記錄的監督與核查會涉及農業部門、市場監督管理部門及工信部門等多個部門，具體的監管職責與工作制度有待細化。最后，食品安全追溯制度缺乏充分的技術支撐。2008年“三聚氰胺事件”爆發后，山東省標準化研究院曾經推出過乳制品電子追溯系統并取得了一定成效，但電算化、信息化的信息追溯系統的推廣以及統一的大數據平臺的構建還需諸多努力才能實現。目前的食品追溯平臺只能實現自上游至下游的信息輸送（如掃碼查看溯源信息），缺少自下游向上游的信息反饋機制（如遭遇食品安全問題后的反饋和上報、食品安全糾紛的法律知識和援助、市場食品實時的狀況等）。除此以外，即使只建設自上而下的食品全程追溯，其通路并未完全打通。追溯系統的龐大數據庫缺乏維護和實時更新，導致信息陳舊或者新進入市場的產品信息根本不輸入系統。此外，企業自行搭建的追溯平臺各自為政的現象比較明顯。由于追溯平臺過于分散，食品溯源形成的龐大數據庫的功能被壓縮，使其潛在的功能如同一產區的價格信息統計、不同產區的食品質量差異比較、攔截不合格供應商等被阻斷。種種現象都說明了目前追溯系統過多過雜、信息管理混亂、資源浪費嚴重、應用效率極低，尚未實現追溯體系構建的目標，影響追溯體系的進一步發展。

（二）傳統規制理念下的惡性循環

我國《食品安全法》遵循著“日常經營—事故查處—責任落實”的立法結構，在該結構中，作為食品安全追溯制度原則性規定的第42條被放置在“食品生產經營”一章之中，這使食品追溯監管的相關義務被視為日常經營義務的一種。我國食品安全追溯制度應以食品安全質量信息的記錄與查詢為依托實現食品安全的順向可追蹤、逆向可追溯、風險可管控，并在合作監管的理念下成為食品安全風險規制的主要工具。其不僅是食品安全事故責任確定的手段，更是合作監管理念之下獲取風險信息并進行風險評估與控制的主要制度支撐。因此，目前的制度定位與“合作監管+風險防控”的理想狀態相去甚遠。

2017年出臺的《關于食品生產經營企業建立食品安全追溯體系的若干規定》盡管在信息記錄等方面為追溯監管的實施提供了指引，但其并未擺脫“經營者履行義務+政府部門實施規制”的傳統理念。這種單向度的規制思維無法解決規制者與食品行業經營者之間信息不對稱問題，被動的行政處罰亦無法為食品生產經營者的信息披露提供足夠的外部激勵，①《北京市食品安全條例》第37條第3款規定生豬及其他畜禽屠宰企業應當建立穩定的貨源基地，并按照有關標準規范養殖行為，記錄養殖者、防疫、檢疫、飼料等相關信息，并按照操作規范實施屠宰加工；不得收購無固定養殖基地或者無法追溯來源的生豬及有關畜禽或者接受他人委托進行屠宰加工。動態監管的缺失讓前述禁止性規定難以切實地遵守。這使以信息記錄為主要著力點的追溯制度成為規制者與食品生產經營者之間的“貓鼠游戲”。以2008年三聚氰胺事件為例，該事件爆發后多個規制機關聯合徹查并未有效根除相應風險，2010年貴州省再次發現多批次三聚氰胺超標奶粉，這表明規制者有限的規制資源與食品安全風險信息的無限性、變動性之間的矛盾無法通過簡單的義務履行和責任課處進行化解。②參見戚建剛：《我國食品安全風險規制模式之轉型》，載《法學研究》2011年第1期。盡管前述規定強調了不同類型經營者的信息記錄義務以及食品安全信息的相互銜接，但其本質依舊是在規制機關與不同的食品生產經營者之間構建起對抗式的規制關系，因而無法改變參與主體與規制措施上的單一性以及不同環節生產經營與監管活動的割裂性。信息不對稱的狀態、外部激勵的缺失與規制資源及規制積極性的不足使信息記錄義務難以被切實履行，一旦食品安全事件爆發，不論規制者還是引發事件的經營者都無從找尋風險來源，致使從源頭消除食品安全風險、根除食品安全隱患的目標難以實現。這種食品安全風險規制上的被動性、靜態性與割裂性又將進一步加劇相關義務的不履行與信息的不對稱，進而造成惡性循環。①參見郭傳凱：《人工智能風險規制的困境與出路》，載《法學論壇》2019年第6期。

上述惡性循環是無法通過規制機關不定時抽查或單獨設置信息不記錄的行政處罰責任予以突破的。妥善發揮社會主體的作用，使其積極參與食品安全追溯監管可在一定程度上緩解惡性循環。因此，如何激活消費者與其他利害相關者的參與機制是食品安全追溯監管需要解決的難題。《關于食品生產經營企業建立食品安全追溯體系的若干規定》傾向于將消費者定性為體系之外的監督者，盡管投訴舉報機制可以為相關主體參與食品追溯監管提供制度渠道，但其依舊難以跳出對行政規制的依賴。

（三）食品安全法律體系的孤立性

現行法律法規對食品安全追溯制度的定位注定該制度處于一種孤立無援的狀態，使相關制度難以在合作監管理念之下形成體系上的合力。首先，本法并未明確將食品安全追溯納入食品安全標準的制定與實施，不利于追溯監管與標準化體系的互動。一方面，不論是經營者留存相應信息還是監管者指導和監督食品生產企業建立食品安全追溯體系均需要相應的標準作為參照，特別是在追溯體系動態化、鏈條化的要求下，不同環節的經營者應當按照共同的標準進行信息的留存與記錄，否則很容易出現扯皮推諉或資源浪費的問題；另一方面，幾乎所有食品安全領域的標準制定都應當便利可追溯監管的實現，食品生產標準的缺失不僅使違法行為的認定缺乏統一的依據，更導致食品信息追溯缺乏必要的衡量尺度。在2010年的“圣元奶粉致女嬰性早熟”事件爆發前，國家尚沒有制定奶粉性激素含量的檢測標準，這不僅使違法添加相應激素的行為得不到合理的糾察，更導致雙向的食品追溯無法實現。

食品安全追溯監管應當被納入食品安全風險監測與評估的范疇，一方面食品安全可追溯制度是否完善應當成為食品安全風險監測的一個對象；另一方面食品安全追溯制度建成后的信息采集應當與食品安全風險監測與評估系統進行互動，以充分發揮多方主體的作用追溯經營信息，評估風險等級，進行風險應對。食品安全追溯監管的過程中規制者一旦察覺相應的風險信息或致害因素則應及時組織專家、規制機關工作人員與相關公眾或其他利害相關者進行風險的認定與評估。由此可見，食品安全追溯監管與風險監測評估本就緊密結合不可分割，而目前食品安全追溯制度與食品安全風險監測和評估之間的割裂導致兩方面規制工作皆難以取得良好的效果。

三、走出困境：“危害分析與關鍵控制點”體系的引入及其司法保障

通過上文的分析，“制度缺陷”“惡性循環”與“體系孤立”成為阻礙食品安全追溯制度付諸實施的主要困境，三重困境之間相互影響、難以分離：制度上的缺陷導致食品安全追溯監管陷入傳統規制的思維并造成了規制的惡性循環，規制的惡性循環又反過來阻礙了制度缺陷的彌補，體系上的孤立性與規制的惡性循環皆源自制度定位的失當，前者亦加劇了制度填補的難度。通過反思實踐經驗、食品信息標識管理等配套制度應當予以完善，但這對三重困境的克服而言遠遠不夠。困境的克服應當在追溯監管、標準制定與風險評估管理的體系融合基礎上突破規制機關單打獨斗的局面。為實現這一目標，美國食品監督管理局于20世紀50年代率先提出“危害分析與關鍵控制點”體系，并在其后的半個多世紀時間內不斷進行推廣，①See Theodore C. Cronk， The Historic Evolution of HACCP： Better Questions， Safer Foods， 49 Food & Drug L.J.485（1994）.引入該體系成為走出我國食品追溯監管三重困境的可行出路。

（一）“危害分析與關鍵控制點”體系的引入

“危害分析與關鍵控制點”體系的實施主要依托以下七個步驟：1.進行徹底的風險評估以確定存在的潛在危害，該評估應當是系統性的，且必須涵蓋原材料選用、加工配方、生產過程、最終成品檢驗、產品裝卸、儲存、包裝、分配以及最終使用等諸多環節；2.確定關鍵控制點，所謂關鍵控制點是指一旦失去監控則極易導致食品風險的環節或行為及其所涉及的風險致害因素的結合體；3.結合前述關鍵控制點確定具體的檢測標準，例如飲品的PH值范圍、食品加工所允許的溫度數值、單位產品的重金屬含量標準等；4.確定前述指標的檢測頻率和檢測的正當程序；5.進行風險信息溝通并及時確定具體可行的預防與糾正措施，同時兼顧突發事件的應急處理；6.形成嚴謹科學的信息記錄體系并對前述環節的相應活動進行記錄；7.最終確保各個環節所記錄的信息可以實現相互銜接與互為印證。該體系的引入為實現我國食品安全追溯監管提供了指引，依照食品安全追溯監管在地方試點工作中積累的經驗，前述體系應當區分不同領域予以構建，此處以餐飲領域的食品安全追溯監管為例進行論述。

該體系的第一步與第二步緊密相關，原因在于第一步所涉及的風險評估正是日常經營過程中為確定關鍵控制點而進行的預防性的風險排查。餐飲領域涉及原材料采購、檢驗與篩選、清洗、存儲、烹飪加工、銷售、廚余垃圾處理與餐具清潔等環節。1.原材料采購環節的潛在危害主要包括化學污染和生物病原體方面，這兩方面存在的風險具備隱蔽性、嚴重性和富集性等特征，因此應當被遴選為關鍵控制點。2.原材料的檢驗與篩選主要應對的是經營者的逆向選擇而導致的霉變或過期食物被投入經營的情況，該環節可以出現新的生物病原體風險，但這一風險可以通過現場監督等方式予以克服，因此這一環節的生物病原體風險不應成為關鍵控制點。3.同理，清洗與儲存環節的風險可以通過加強對清洗過程的控制與定期檢查存儲貨物的方式對風險進行控制，因此這兩個環節亦不存在關鍵控制點。4.烹飪加工是風險評估與控制的主要對象，油炸食品操作時間過長或油料長期不進行更換將導致油脂過氧化程度過高而產生致癌物質，加工過程不規范、生熟物不分開則容易導致生物病蟲害污染，因此這一環節的操作過程應當成為關鍵控制點。5.銷售過程易受到生物病原體的污染，因此銷售過程的生物病原體防控應當成為關鍵控制點。6.廚余垃圾分類處理和餐具清洗消毒環節容易造成生物病原體的二次污染，因此生物病原體的防控應當成為本環節風險的關鍵控制點。

風險評估與關鍵控制點的選擇應當加強經營者與監管者之間的信息溝通，并考察實踐中食品安全事件的具體情形和社會公眾的訴求。關鍵控制點的選擇直接影響食品安全標準的制定和風險控制措施的采取。一方面，在原材料種植加工、廚余垃圾處理等方面，市場監督管理部門應當制定細致具體的強制性標準以約束日常經營行為。①《食品安全法》第26條規定，食品安全標準應當包括下列內容：（一）食品、食品添加劑、食品相關產品中的致病性微生物，農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康物質的限量規定；（二）食品添加劑的品種、使用范圍、用量；（三）專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養成分要求；（四）對與衛生、營養等食品安全要求有關的標簽、標志、說明書的要求；（五）食品生產經營過程的衛生要求；（六）與食品安全有關的質量要求；（七）與食品安全有關的食品檢驗方法與規程；（八）其他需要制定為食品安全標準的內容。該規定涵蓋的標準制定范圍較實踐需求而言遠遠不夠。相應標準亦為食品安全信息的記錄與存儲提供了指引，經營者應當對標準涉及的關鍵指標信息進行詳細的記錄。采購原材料的餐飲經營者、廚余垃圾的接受者應當對前述信息與原材料的匹配情況進行形式審查并對審查情況進行記錄，前述記錄應在市場交易時完整真實地交付給下游經營者，下游經營者應對前述材料進行形式意義上的審查與記錄。市場監督管理部門應當對經營行為是否符合前述標準進行定期檢查和不定期抽查，在此基礎上反思總結實踐經驗并在參考社會公眾的風險關注點的前提下更新關鍵控制點體系及其檢測尺度，不斷完善相應的標準體系。監管部門的風險檢測活動亦應及時做好記錄。另一方面，烹飪加工、食品銷售、餐具清洗消毒等復雜多變的經營環節不宜由相關部門制定統一的強制性標準。經營者應當自主制定危害分析工作表并結合自身情況對日常工作進行監督管理并依照表格內容妥善做好記錄。監管部門應當鼓勵經營者通過行業協會的形式制定本地區的自愿性標準并報相關地市市場監督管理部門備案，選擇實施自愿性標準的經營者亦應當做好落實標準的信息記錄工作。工作表及相應的信息記錄材料應當交付給下游經營者并由后者進行形式上的審查。市場監督管理部門應當對前述環節進行定期檢查和不定期抽查并做好記錄工作。

食品安全追溯監管應當將投訴舉報制度轉變為風險評估動議制度。①參見戚建剛、鄭理：《論公共風險監管法中動議權制定之建構》，載《中國高校社會科學》2015年第5期。監管部門在日常檢查過程中發現風險致害或潛在風險因素當然是開啟風險評估的途徑，經營者、消費者、社會團體等主體亦可以向監管部門動議相應的風險評估。具體而言，下游經營者在日常經營過程中或在對上游經營者是否依照相關標準記錄經營信息進行形式審查時發現可疑因素的應當及時向監管部門進行舉報，監管部門在受理舉報的三日內進行相應的風險檢測，情況復雜的應當組織相關專家、涉案經營者、消費者代表召開風險評估會議進行進一步評估。對造成消費者損害但及時向監管部門舉報的經營者實行處罰責任的減免，對缺乏信息記錄或信息記錄嚴重存疑的上游經營者不予以舉報的經營者課處相應的行政處罰。消費者群體或掌握切實證據的單一消費者可以向規制機關發起風險評估的動議，也可要求消費者保護組織代為發起動議。接受消費者動議的市場監督管理部門應當依據消費者提供的線索及時對相關環節的食品生產經營者進行調查，必要時可組織不同環節的生產經營者進行共同會談以盡早確定風險的來源與致害產品的走向。風險評估結果是采取預防或糾正措施的主要依據，規制機關應當對有毒有害物質檢驗、問題產品召回以及其他預防性措施的采取做好信息記錄。

以餐飲領域為例，“危害分析與關鍵控制點”體系在多元主體的參與下融合了食品追溯監管、食品標準制定與食品風險評估等制度，并以此為基礎盡可能地實現食品生產經營鏈條上不同環節信息記錄上的銜接。實現該體系的落地需要著力解決以下難題：其一，關鍵控制點體現了食品安全追溯化整為零的理念，是追溯監管體系的“骨架”，因此關鍵控制點的選擇應當全面，規制機關應當在食品科學領域的專業人員支持基礎上聽取行業經營者與消費者特別是敏感型消費者的意見予以確定，并充分考察相關食品領域的多樣性與變動性，及時更新關鍵控制點體系。其二，應當解決好地方試點工作與中央層面監管的關系。②See Richard L. Revesz， Rehabilitating Interstate Competition： Rethinking the "Race-to-the-Bottom" Rationale for Federal Environmental Regulation， 67 N.Y.U. L. REV. 1210（1992）.食品安全追溯監管的追溯性和回應性決定了制度體系的構建應當充分尊重不同地方實踐與不同食品經營領域的差異性，一些初級農產品的生產經營標準可以由中央層面規制機關制定統一的標準，但追溯監管中的類似垃圾分類處理等標準應當由省級甚至地市級監管部門作出，風險的評估與預防更加應當體現地方實踐特色。其三，追溯體系的構建需要相應的技術支持，特別在網購食品盛行的時代，信息的記錄與保存應當實現電子數據化。餐飲領域可以先行試點地方性統一數據管理平臺的構建，按照強制性標準與自愿性信息記錄的分類方法細化經營者的信息錄入流程，并配合手機端app與實踐中已經存在的初級農產品二維碼標識體系實現對食品信息的全程記錄。其四，食品安全追溯監管應當充分回應手工作坊、小吃攤等小型個體經營模式。具有固定經營場所的小型個體戶應當被盡可能地納入到危害分析與關鍵控制點體系中來，流動經營的小型個體戶則更多地依靠事后責任追究予以監管，監管機關可以通過微信或支付寶二維碼鎖定該經營者的實名信息和住址以便消費者進行理賠。

（二）食品安全追溯監管的司法保障

以餐飲領域為例，“危害分析與關鍵控制點”體系實際是以實踐經驗反思積累為主并輔之以域外制度移植借鑒的產物。盡管合作監管的理念應當在體系構建的過程中予以貫徹，但行政規制經驗的反思與積累難免出現規制機關主導的現象，加之對以往制度路徑所形成的依賴，制度的完善可能無法兼顧相關主體的真實訴求，且無法充分細致地挖掘實踐中的本土經驗。以2019年的《食品安全法實施條例》為例，其在食品安全追溯制度方面的規定幾乎僅僅是2015年《食品安全法》第42條的翻版，實質內容上并未形成新的知識增量。而考察食品安全規制的地方試點工作則不難發現，盡管地方政府食品安全追溯監管的具體實踐互有不同，但其主要規制資源皆集中于生豬及其他畜禽產品之上，缺乏對國內食品產品的本土關照。此外，實踐發展遠遠快于規則形成，當抽象性的規則難以滿足實踐需求時，處理事實與規范之間矛盾的難題恐怕又會橫亙在法律實施者的面前。因此，在承認行政機關知識生產和規則制定的積極作用的同時，制度的完善與實施應當充分利用司法機制提供的開放式場域，通過原告、被告或其他訴訟主體的參與，發掘食品追溯監管過程中需要制定或完善的具體規則，進而實現契合地方實踐的知識生產和規則創制。①參見吳元元：《司法無言之知的轉化機制及其優化——案例研究的知識社會學反思》，載《法學》2019年第9期。換言之，司法機制保障食品安全追溯監管的基本立場在于實踐經驗的挖掘和地方性知識的創造，而非簡單運用已有條文追究相關主體的責任。在這一基本立場的背后，實際是司法機制與市場監管的協調問題。

在個體訴訟層面，目前食品安全法律體系有關懲罰性賠償、責任人追償以及網購食品責任追究方面的規定無疑保障了當事人的損害賠償請求權，②參見高圣平：《食品安全懲罰性賠償制度的立法宗旨與規則設計》，載《法學家》2013年第6期。但其對實現食品安全追溯監管本身而言只能發揮十分有限的作用。從上下游經營者的角度，經營者并不是消費者因而無法適用十倍懲罰性賠償的規定。此外，上下游經營者很可能基于長期的伙伴關系或串謀行為而不愿意進行相應的舉報，這無疑為食品安全埋下長期隱患。有獎舉報制度可在一定程度上化解這一難題，③參見應飛虎：《食品安全有獎舉報制度研究》，載《社會科學》2013年第3期。但司法層面也應當推動法律規則的修正。先行賠付的經營者可以比較輕松地找到追償責任人本身就是一件值得反思的事情：如果其明知相應的經營者未按照食品安全標準進行相關產品的加工與銷售，或其在接收貨物進行信息審查時已經發現信息內容與實際情況不符，相應規定還賦予其追償權則無疑對食品安全追溯造成制度阻力。此時該經營者應當與上游違法經營者共同承擔連帶責任。由此可見，消費者在十倍賠償的激勵下提起相應訴訟本應成為追溯監管線索的主要來源，司法裁判不應止步于消費者的利益填補以及程序上先行賠付，法院可以在必要時將案件報送規制機關進行事實上的查明以確定經營者的相關責任，并在規制機關的建議下追加訴訟當事人。地方市場監督管理部門亦應關注食品安全領域的司法裁判，及時對違法經營者作出處罰，并以典型司法案例的審理經驗為依托更新關鍵控制點，完善食品安全標準體系及其他法律規定。

在公益訴訟層面，目前來看只有生產銷售不符合食品安全標準的食品可以成為公益訴訟的案件事由。法院在審理民事公益訴訟時應當根據案情及時追加食品生產鏈條上的經營者作為共同被告，以期在司法案件審理的過程中實現食品安全法律責任的追溯清查。法院發現規制機關未按法律規定履行監管職責的，應當向規制機關提供整改建議并報送同級人民檢察院進行司法監督。影響較大的公益訴訟案件，規制機關應當派出工作人民列席庭審。人民檢察院作為公訴方在食品安全領域刑事案件審理的過程中發現有生產銷售不符合食品安全標準的食品侵害公共利益的情形時應當提起民事公益訴訟，該公益訴訟應當與刑事公訴案件并案審理。人民檢察院在其提起的民事公益訴訟案件中發現規制機關有不履行或違法履行相應職責的情形時，應當按照行政公益訴訟的規定要求規制機關限期整改，限期整改應當以危害分析與關鍵控制點體系作為衡量標準：規制機關應當列明案件所涉及食品生產鏈條的關鍵控制點及相關食品安全標準，依照前述標準對食品生產鏈條進行徹底清查并將相應情況提交給人民檢察院予以審查。人民檢察院還可以就食品安全標準體系的完善等方面提出相應的司法建議，規制機關接受建議后應當予以書面回應。

結 語

自2002年農業部出臺《動物免疫標識管理辦法》規定養殖行業必須對牲畜全程佩耳標起算，食品安全追溯監管已經實施近20年之久。地方試點在取得成績的同時，更暴露了食品安全追溯監管實施的諸多難題。在食品產業逐漸復雜化、互聯網技術不斷運用的前提下，食品安全追溯監管不應被僅僅界定為經營者的一項日常經營義務，而應逐漸成為風險評估與風險管理的主體制度，并帶動食品安全標準體系的不斷細化與完善。未來的食品安全監管應當以食品安全追溯體系統攝其他一切監管模式和具體的規制措施，使監管者、經營者、消費者及其他相關主體在追溯監管的體系中相互協調、相互監督，形成覆蓋食品安全各個領域各個環節的監管體制。未來食品安全司法工作不應僅滿足于消費者的利益補償和責任人的確定，而應在裁判過程中通過多方主體的參與明確食品產業鏈條上的責任主體和致害因素，并以此反哺市場監管與立法活動。司法系統應當加快制定關于食品安全民事公益訴訟的司法解釋，并充分調動人民檢察院在民事公益訴訟和行政公益訴訟中的作用，實現對重大食品安全事故的責任徹查。規制機關應當關注實踐中的食品安全司法案件特別是公益訴訟案件，并以此作為追溯監管的線索來源并參考案件的審理，完善相應的標準體系。