完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系研究

陳淑智

中共日照市委黨校，山東 日照 276826

一、“三調”的內涵及功能分析

三大調解同屬于調解機制的組成部分，其共同特征是糾紛的解決以當事人合意啟動為基礎，程序簡單、方式靈活、成本低，在調解過程中當事人擁有完全的參與權和自由處分權，可以在強制性法律規范的框架下，依據各自的利益追求進行磋商和交易，最后通過討價還價的方式達成雙贏或多贏的結果來解決糾紛。民間習俗、行業規范、道德信仰都可以成為糾紛解決的依據。它們較之司法裁判有著不可替代的功能和作用。

（一）人民調解

人民調解是指在調解委員會主持下，根據相關法律法規、黨的方針政策等，用情、說理、依法對當事人進行勸說，使當事人接受調解，從而促成糾紛當事人之間相互做出一些讓步，最終能夠達成協議，消除紛爭的一種群眾自治活動。它以糾紛解決的自治性、民間性為特征，是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為。與訴訟相比，人民調解的優勢在于：第一，人民調解組織分布廣泛、貼近群眾、啟用方便。第二，以和平對話的方式解決糾紛，融情、理、法于一體，更易于被接受。第三，程序更簡單、方式方法更通俗靈活。第四，不收取費用，最大限度地節約了社會和個人糾紛解決的資源和成本。不足主要表現為：第一，人民調解制度雖然有較長時間的實踐，但是在實踐中仍存在操作性差等問題。第二，調解的過程和方式從規范性上來說仍不夠規范，在實踐中使用起來比較隨意。第三，人民調解協議的法律效力極弱，對當事人的吸引力相對較差。第四，人民調解員隊伍不穩定，調解員文化程度和業務水平參差不齊，影響調解質量與效率。第五，缺乏資金保障，影響了人民調解工作的長遠發展。

（二）行政調解

行政調解是指在相關行政機關的主持下，按照法律、政策等，在分清責任基礎上，通過說服教育，促成當事人雙方相互做出一些讓步，從而達成協議解決糾紛的活動。其優勢為：第一，行政機關調處矛盾糾紛符合我國傳統習慣和民眾心理。第二，調解主體具有較強的專業性，可以根據不同的行業要求由不同的專業性行政部門進行調解。第三，周期短，程序簡便。缺陷是：第一，調解主體缺乏相對獨立性和客觀公正性。第二，和人民調解一樣，調解的過程和方式從程序的規范性上來說仍缺乏規范，在實踐中使用起來比較隨意，調解的滿意度不高。第三，行政調解結果的法律效力不明確。

（三）司法調解

司法調解是指在法院主持下，雙方當事人就爭議的內容在自愿平等協商的基礎上達成協議，由法院予以確認后終結司法程序的活動。司法調解的優勢：第一，程序規范。第二，調解主體是職業法律人，即法官或法官助理，具有較強的司法公信力。第三，司法調解結果法律效力高，有強制執行效力，具有較大吸引力。第四，調解可以改善司法裁判質量。第五，司法調解可以填補法律空白。缺陷是：第一，“事實清楚，分清是非”的調解原則混同了調解與判決的法理基礎，忽視了糾紛當事人的處分權以及調解協議實乃訴訟契約的本質，制約了調解功能的發揮，同時也增加了訴訟成本。第二，調審合一模式一定程度上損害了司法的權威性和公正性。第三，調解程序啟動過于隨意，為恣意調解和遲延審判留下了空間。第四，調解反悔權缺乏限制，嚴重損害了調解的誠信根基，為惡意拖延訴訟敞開方便之門，同時違背了訴訟效益原則，造成訴訟資源的二次浪費。第五，調解時限沒有明確規定。容易滋生久調不決現象。

綜述所述，人民調解、行政調解、司法調解各有優缺點，相比較而言，人民調解和行政調解存在的問題值得引起重視。為發揮我國調解制度的總體優勢，必須將人民調解、行政調解、司法調解工作做通盤考慮，加強三者的聯動，發揮其整體效用。

二、“三調”聯動的必要性

（一）加強聯動工作能夠有效節約資源

根據相關法律的規定，司法調解的范圍是人民法院受理的民商事案件、部分刑事自訴案件以及附帶民事訴訟案件。行政調解大多局限于民事案件、輕微違法行為、權屬爭議及行政補償的數額爭議及部分刑事自訴案件。而人民調解的范圍最為廣泛，涉及所有的民事案件和輕微的刑事案件。因此，從上面表述可以看出，三者的調節范圍存在較強的重復性。所以，加強聯動工作能在矛盾糾紛確定的情況下，選擇一種較為合適的調解方法，減少訟累和行政、司法資源。

（二）加強聯動工作能提高行政調解和人民調解的效力

根據法律規定，現行三大調解的效力不同。法院的調解協議和判決具有同樣的法律效力。行政調解不具有強制執行力。人民調解靠當事人自愿履行，不具有法律上的強制性。加強“三調”聯動工作，就可以在現有的法律框架內，對于行政調解、人民調解的效力問題，就能夠通過司法確認加以明確，一旦效力明確了，就能在很大程度上提高行政調解和人民調解的公信力，確保矛盾糾紛調完事了。

三、完善“三調”聯動工作體系的對策建議

（一）建立“三調”聯動領導機構

如前所述，三種調解涉及到不同的部門，而每個部門的性質和職能又各不相同，在具體工作實踐中，主動融合的可能性較小。因此，建議在有關部門建立“三調聯動”領導小組，統領指導協調督促所屬部門開展化解矛盾糾紛工作。在政法委具體領導下，整合司法、信訪、公安、城建、勞動、環保、民政等有關職能部門資源，聯合協調各方力量，組織運用矛盾排查、聽證對話、風險評估等多種手段，對社會矛盾糾紛進行調處化解。

（二）加強和完善人民調解與司法調解的聯動

1.在人民法院內部建立調解工作協調指導辦公室，這是從機制上健全完善人民調解和司法調解聯動的重要舉措，通過這種方式可以把廣大的人民調解組織發動起來，并根據實踐中遇到的新情況新問題及時給予指導，使其功能和作用得以充分的發揮。比如，在實踐中出現的調解程序、調解依據、調節協議的規范性問題等都要給予必要的指導。此外，根據最新的法律法規和政策，及時對人民調解員進行培訓，促使人民調解委員會在黨的領導下依法有序有效的開展工作。

2.在司法實踐中，許多民事案件并未進入訴訟程序，這些案件就主要通過調解加以解決，對于已經進入訴訟程序的民事案件，人民調解組織也要在其中參與調解。以上這兩種情況都涉及調解和訴訟的銜接問題，主要涉及訴前勸導銜接、訴中調解銜接、適用督促程序銜接、進入執行程序銜接、人民調解組織引導銜接。

3.在案件訴訟過程中，人民調解組織應積極配合人民法院做好糾紛的調解工作，促使糾紛當事人配合法院的調解。同時，人民調解組織在法院作出裁決后應當關注案件的后續進展，包括訴訟執行情況，當事人的履行情況等，避免新的矛盾糾紛的出現，如果再出現矛盾糾紛要及時介入加以調解，防止出現矛盾糾紛擴大化。

（三）加強和完善人民調解與行政調解的聯動

1.在有關行政機關、行業、協會建立人民調解委員會，使人民調解與行政調解相結合。當前，隨著社會的發展進步，許多傳統的社會組織都不復存在，又有一些新的社會組織適應社會的需要應運而生，在這種情況下，在這些新成立的社會組織里面建立人民調解機構就非常必要，可以依托這些社會組織，充分發揮它們各自的專長和資源，和行政調解結合，形成工作合力，就能最大程度地及時把矛盾糾紛化解。

2.在案件提交行政調解過程中，人民調解組織應積極配合有關行政機關做好糾紛的調解工作，促使糾紛當事人配合行政機關的調解。同時，人民調解組織在行政機關作出裁決后應當協助行政機關做好執行或善后工作，關注案件的后續進展，包括當事人的履行裁決的情況等，避免新的矛盾糾紛的出現，如果再出現矛盾糾紛要及時介入加以調解，防止出現矛盾糾紛擴大化。

3.組織首席調解員、律師參與信訪接待，與公安派出所聯合開展民間糾紛、治安案件調解。