綜合執法改革的法治邏輯與優化路徑

覃有祺

廣西法順律師事務所，廣西 南寧 530001

一、問題的提出

目前，綜合行政執法體系的改革已經進入到了深水期，需要改革的不僅僅是制度本身，還設計到人力資源的優化配置、制度規范間的相互銜接，以及長遠的發展方向。因此，進一步推進綜合執法的改革，務必要遵從法治邏輯，避免人為因素的過度干擾，實現改革的優化與措施的落實。通過查閱相關的文獻資料可知，政府管理體系和綜合行政執法體系之間存在較為明顯的銜接問題，這導致深入推進綜合執法遭遇諸多困難。現行行政管理體系存在的具體問題可歸結為以下幾點：其一，財政支持的力度相對有限，不能較好滿足執法工作的需求。從實踐工作層面來考察，地方綜合執法雞蛋面臨著事務多、責任重的局面，在處理上述事務的過程中，需要穩定且充足的財政支持作為重要保障。在一些地方，由于缺乏足夠的財政支持，導致執法的力度、成效遠低于預期。尤其需要注意的是，綜合執法機構若顯著受限于財政支持，更可能導致的結果是執法的功利化，進而會導致許多因為執法功利化產生的問題。其二，在地方層面，市、縣城管均設置了執法隊伍，由于職能銜接的問題，容易導致工作效能低下的問題。從實踐經驗來看，上述情況確實導致了市、縣兩級城管部門工作上的不協調、管理多頭化的情況頻頻發生，阻礙了城管執法工作的順利開展，為本就繁忙的城管工作增加了不應有的工作量。上述原因共同導致綜合執法改革進程較慢，有利于依法治國進程的深入推進。

二、綜合執法體系改革困境的成因分析與法治邏輯

（一）執法理念相對滯后亟待轉變

執法體系改革必定引發執法方式轉變，進而更新執法理念、權益關系、機制保障和價值追求，以人民群眾滿意為根本目的。執法體系的改革必定引發執法方式的轉變，進而引發執法理念、權益關系、機制保障和價值追求的更新。本輪深化行政執法體系改革，將推動逐步構建一種執法主體多元協作、執法機制共享聯動、法律責任全面保障、權義關系合作和諧的“合作執法模式”。這意味著全面調整和改造現行執法模式，需要各級政府、各個部門、執法主體盡快轉變思維、調整行為、更有作為。改革從多層面實現突破新一輪深化行政執法體系改革實現了諸多突破，首先是行政執法的理論前提從“利益沖突”朝著“利益共存”轉換，在更寬廣的層面實現利益的共贏，實現互利共贏。在實踐中，過去曾存在一種觀點認為執法主體代表“公共利益”，違法主體代表“私人利益”，雙方存在天然的、不可調和的“利益沖突”。對此則應更多的采取強制執法方式，形成“命令—服從”的法律關系。同時，因執法主體間仍存在各自的“部門利益”，容易發生推諉扯皮。此次改革既強調整合隊伍，減少防止“執法擾民”，又強調不同執法主體之間的協調配合與共享聯動。這意味著，改革認為執法主體與違法主體、不同執法主體之間在具體執法個案中可以實現“利益共存”，在行政裁量空間中進行合法博弈，從而形成“規范—合作”的法律關系。其次，行政執法的動力機制從“利益驅動”向“責任導向”轉換。在行政執法實踐中，曾存在“罰款返還”、“以罰代管”、“執法創收”和“天價罰款”等不恰當的做法，嚴重損害了政府的公信力，其實質是“利益驅動”的執法。此次改革特別強調要嚴格執法主體的執法責任，既要履職，又不能濫權。這意味著，執法主體應該在“利益共存”的合法空間中“有所作為”，絕不能故意制造“利益沖突”來火中取栗，其實質是“責任導向”的執法。行政執法的執法方式有必要從“剛性執法”逐步轉向“柔性執法”，更加注重執法過程的合法性、合理性，以期確保執行結果的民眾認可度，維護國家機關的形象。［1］在過去的行政執法實踐中，有的執法主體因對“執法阻卻”把握不當，采取簡單、野蠻、暴力甚至欺騙的手段執法，導致“小事引大、大事引炸”。此次改革既強調“信息共享，打破‘信息孤島’”，又要求“轉變工作方式，改善服務質量，提升滿意程度”。對此，一方面，行政執法主體應加強信息分析，避免誤判；在另一方面，應廣泛探索行政指導、行政契約、行政補貼和行政調解等更具可接受性的柔性執法方式。

（二）部分執法部門職責交叉導致相互推諉

行政執法的質量高低與執行執法部門的權責清晰具有密切聯系，反之，模糊的行政執法職責界限則會降低行政執法的效率。明晰行政執法部門間的權責范圍的本質在于監管職責的明確規定。因此，綜合執法改革在進行體系創新的同時，有必要從制度從而理清職責界限。詳言之，首先，部門之間職權界限模糊會影響行政效能，不利于服務性政府的構建。由于我國現行立法進入快車道，法律法規的細致程度逐步加深，不可避免的出現一些規范沖突，影響了行政部門間的工作配合程度，如多頭執法。另一方面，公共財政對于行政執法機關的經費保障仍有缺陷的部分。改革的全過程都需要足夠資金的支持，反之將經費的壓力放在行政單位則會導致執法權的異化，執法的目的很可能不是為了實現預防，而是為了罰款而處罰。在實際情況下出現的“自費執法”問題，說明了部門經費來源主要是收費和罰款，這不僅容易導致行政執法權的異化，而且易于滋生腐敗的問題。本質上看，政府職能轉變的不到位或許是這個問題的主要原因。政府職能轉變的不徹底，如機構繁多、職責不清，在服務過程中就很可能會出現諸多錯誤情形。

三、綜合執法體系改革的優化路徑

（一）完善執法體系與管理體系的銜接性

在綜合行政執法體系改革的過程中，體現著金字塔式的結構。在金字塔的底層是市、縣一級的政府，該級別的政府是綜合行政執法的落實主體，是貫穿和落實上級政府推行綜合行政改革的主力軍，在接受上級政府的指導下，執行具體的綜合執法任務。在實踐工作中，綜合執法涉及的事務往往比較廣泛、復雜，因此有必要允許市、縣級的政府擁有一定的自主權，對于上級政府沒有明確規定的綜合行政執法事項，可以依據相關的規定制定、出臺相關的程序規范、機構優化方案等。尤其指出，鄉鎮一級的政府是此項改革任務中處于第一線，在完善執法體系和管理體系銜接性的過程中，應對加大實地調研的力度，切實推進鄉鎮政府具體落實改革舉措。在金字塔的中層，是省一級政府，該級政府主要承擔是的統籌工作，即依據國家的法律法規和地方的實際情況，制定科學、合理的改革方案，起到承上啟下的重要作用。在金字塔的頂端，即中央政府。中央政府在綜合執法體系改革和管理體系優化的過程中擔負著方向指引、政策指導的機能。中央政府通過相關部分出臺改革相關的指導政策，并采用抽象規范的方式指引下級政府改革的方向。各級政府在綜合執法改革和管理體系優化的過程中起著不同層次的作用，將改革向前推進。

（二）優化綜合執法改革的制度保障和監管機制

首先要明確綜合執法機構和人員的執法主體資格，確保綜合行政執法主體具有獨立的法律地位并能夠承擔相應的法律責任。其次要依據法定程序，從程序的設置上確保公平與正義。只有具備了較為良好的法律保障，綜合行政執法體系改革了才有法律依據支持，才能得以有力推行。［2］此外，落實綜合行政執法的監督管理機制亦相當關鍵。政協作為重要民主監督主體，有必要充分發揮政協民主監督的獨特優勢，注重在參與中監督，確保行政執法的合法性與合理性。為助推黨政重大政策落地、重大決策落實，形成合力，增強推力。