我國地方立法質量問題及對策探析

梁 晨

甘肅政法大學絲路法學院，甘肅 蘭州 730000

根據相關文獻資料能夠發現，從1979年起，我國地方人大共制定了8700多條地方性法規，我國民族自治區常委會制定了700余件單行條例和自治條例。規模龐大的地方立法，為我國逐漸實現社會主義“有法可依”的法制目標奠定了堅實的基礎。然而，地方立法或機械復制、或簡單移植，卻導致我國立法問題不斷出現，立法弊端日漸凸顯，難以形成扎根民間、本土法制的立法目標。因此明確地方立法的概念內涵，確定地方立法的質量問題，能夠有效地促進我國立法體系的完善與發展。

一、地方立法的概念界定

地方立法主要指特定國家政權部門，依法變動和制定效力不超過行政區的規范性法規文件的總稱。本文所指的政權部門，主要指立法法和憲法明確的能夠制定規范性法規文件的國家機關。在法理學層面上，地方立法是構建我國整個立法體系的重要層面，是由多層次、多類別的立法組成。主要包括特區立法、民族自治區立法及一般地方立法。其中特區立法又可劃分為特別行政區立法和特別經濟區立法等。首先是對立法主體做過廣或過狹的理解，將立法看做中央權力部門的主體活動。其次，對地方立法做過廣或過窄的理解，將立法看做變動和產生“地方法規”的基本活動，亦或者認為國家機關的文件普遍都是地方法規的形式。最后，對地方立法區域范圍、效力范圍進行過廣或過窄的理解，或限定為縣級、或擴大為省級。而要想充分理解并內化地方立法，則需要從法制的內涵出發，從五個角度進行理解，即治國方略、辦事原則、法制精神、制度模式、社會狀態等，通過法制的不同角度，對地方立法進行理解，能夠有效地明確地方立法的立法要求及其基本含義。

二、地方立法質量所存在的基本問題

（一）越權立法

由于我國國家立法受宜粗不宜細理念的影響，在立法程序中存在較為明顯的原則化與滯后化問題，從而導致我國地方立法急需的立法規制難以及時出臺。進而導致地方立法出現立法政權、立法越權及與上位法發成沖突的問題。譬如縣級立法機關所出臺的《上訪行為規范辦法》，雖然對非正常、不合規的上訪行為進行了規范與處理，然而卻涉及到人身自由的處罰措施及刑罰等內容。根據中國《立法法》的有關規定“限制公民自由的出發和措施”及“刑罰和犯罪”等有關事項，只能通過制定法律的形式出現。

（二）利益傾向

在立法實踐中，我國地方立法的法規草案通常是由相關政府部門擬定和起草的，難以避免地出現部門利益傾向問題。而在起草地方性法規及文件的過程中，通常熱衷于規定處罰、審批、發證、收費等條款。而在規制部門權力，維護公民、法人、企業的合法權益上，則缺乏考慮。刻意回避本部門的責任和義務。進而出現幾個部門爭奪同一事項的執法權與管理權，不合時宜地擴大部門的利益和權力。譬如在房地產蓬勃發展的過程中，開發商和地方政府形成利益聯盟，通過出臺政策法規的形式，獲得大量農用土地。

（三）保護傾向

地方立法在立法實踐中，容易出現地方保護、地區封鎖等問題，具體表現為以下三個層面。首先，基于地方立法部門缺乏對社會發展與本地經濟的把握，導致其在立法規劃的過程中，難以分清地方立法的迫切性與均衡性，難以做到宏觀的謀篇布局，導致地方立法存在較為明顯的狹促性和片面性。其次，難以將社會發展、本地經濟的狀況與我國文化、經濟、政治等層面的發展進行有機地融合。最后，難以將地區優勢和地方立法融合起來，難以引導、利用、凸顯地方優勢，發展本地經濟，極大地限制了本地區的健康發展。而在某些地區，則存在目光短淺的問題，即打著保護地方特色的名號，做地方保護的活動。

（四）重復立法

根據相關調查顯示，我國各地的地方法規數量驚人，能夠有效地補充并完善中央立法體系，然而在立法實踐中卻存在著共同的問題，重復立法嚴重，地方特色缺乏。而這種照搬照用的立法模式將導致地方立法在形式與內容上出現明顯的趨同性問題，導致被搬用的“上位法”出現明顯的“水土不服”問題，進而淪為地方法規的擺設。而在地方性法規上，各地地方立法卻面臨著立法力度不夠、立法質量低下的問題。譬如有關森林公園的立法，就少得可憐，全國僅有7個省市及地區出臺了森林公園管理條例。并且單個法規或條例又存在缺乏操作性、地方特色，適應性不明顯等問題。

三、強化地方立法質量的基本對策

雖然地方立法局限于“地方”，然而卻關系著我國的法制大局，其質量高低影響著地方立法的生存能力。而在我國現代化、全球化發展的當下，地方立法應在面對全球化和全面升級挑戰的過程中，加強其質量建設，推動地方法規與中央立法的深度融合。

（一）強化立法主體結構

在全球化背景下，地方立法為提升自身的立法質量，強化立法主體的基本結構，應構建出完善的立法助理機制，在立法實踐層面，立法助理主要指協助并幫助立法機關履行地方立法職責的專業人員，能夠在立法機關的專門化、現代化發展中，協助立法機關完成立法工作，彌補立法資源匱乏、立法方向錯誤等問題，有效地增強地方立法的質量。然而由于我國各地的立法理念、內容及形式存在著明顯的差異性，在立法助理機制上，難以取得應有的成效。因此，國家立法機關應將助理立法制度作為地方立法的重要組成部分，從制度層面，提升立法的規范化、標準化及現代化。而在另一方面，立法助理機制能夠從根本上緩解地方立法照搬挪用，重復立法的問題，凸顯了地方立法的地方特色，使單項法規及條例更具針對性、實效性，更能滿足地方法律建設的發展需求。

（二）深化立法主體素質

人大代表使地方立法的重要主體，其綜合素質影響并制約著地方立法的成效，因此在規范地方立法的過程中，人大代表必須提升自身的綜合素質，明確工作目標，延伸地方立法的深度和廣度。通常來講地方人大所設置的委員會，擁有突出的行政職能，對特定專業的技能和知識有一定的掌握和了解，并且不受機關利益左右的特點，能夠客觀而及時地提出法規修改建議和意見。因此在提升人大代表綜合素質的基礎上，還要充分發揮地方委員會的功能和作用，從調研到表決，從法規擬定到草法補充，使委員會的技術知識和專業理論成為地方立法的基本指引。除此之外，針對地方立法所存在的利益傾向、重復立法等問題，中央立法部門必須加強制度建設，從主體素質的角度，深化黨建工作的內涵，提升立法主體的思想覺悟與政治覺悟，使地方立法更貼近群眾，更具有地方特色。

（三）深化立法主體建設

我國地方立法是通過制度制定的方式服務社會穩定、發展及改革的法律手段，是使社會經濟在法制軌道上得到順利發展與運轉的制度體系。因此立法主體必須轉變傳統“輕服務、重管理”的立法理念，樹立為民服務、為社會服務的立法觀。繼而做到既限制權力又授予權力，從根本上遏制利益傾向等問題的出現，提升地方立法的實效性。在具體的實踐中，應做到明確權力行使范圍，明確權力部門的責任與義務，糾正并查處濫用和越權的行為，提升地方立法的質量。

（四）強化并完善撤銷制度

根據立法法規定、省常委會及省人大所制定的單項條例、自治條例的撤銷權應由省人大及國務院行使，市政府所制定的單項條例則由省政府或市人大行使相應的撤銷權。因此在立法實踐中，監督機關不能對存在問題的規章及法規進行撤銷和改變，應向法規擬定機關提出建議，尤其進行更改與撤銷。然而這種撤銷機制卻導致立法監督存在明顯的體外循環，難以充分提升撤銷制度的實效性。因此相關政府部門應充分結合體內循環與體外循環的溝通機制，完善當前的立法監督體制，以此規避越權立法、利益傾向及保護傾向等問題的出現。

四、結語

地方立法是推進我國法制建設的重要手段，是影響我國社會經濟發展的關鍵因素，直接關系到社會大眾的基本利益，因此在提升地方立法質量的過程中，需要明確地方立法所存在的質量問題，從立法主體的角度出發，深化立法主體的建設、提升主體素質，優化主體結構，完善立法撤銷制度，推動我國地方立法的健康發展。