我國多元化糾紛解決機制的現狀與完善路徑
——基于基層法院為發力點的視角

羅 歡

上海市金山區人民法院，上海 200540

近年來，越來越多的國家和地區確立了積極鼓勵替代性糾紛解決機制（ADR，Alternative Dispute Resolution）發展的戰略、政策和法律，并將其作為司法改革的重要內容。不僅傳統仲裁、調解得到廣泛應用，各種行業性、專門性糾紛解決機制及新型ADR也在不斷出現，國際上，各國法院在推廣ADR方面的態度愈加積極，不僅在審前準備程序中廣泛應用ADR，而且將其引入審判過程，甚至上訴、再審程序。國內，隨著社會經濟的高速發展及社會矛盾的轉型升級，轄區內的社會矛盾呈現出類型多樣化、矛盾易激化、需求多元化等特點，傳統理念強調的法院司法“單打獨斗”已經滿足不了人民日益增長的法治需求，多元化糾紛解決機制已成為創新社會管理的重要方式。

一、我國多元糾紛解決機制的現狀與不足

（一）機制層面，各調解組織機構各自發力較多，對銜接機制卻存在投入不足現象。一方面，從法院角度需打破“司法中心主義”思維模式，避免單打獨斗，需逐漸由“幕前”走向“幕后”。從司法調解、人民調解、行業調解的數據來看，目前法院受理的訴前調解案件數遠超過其他調解組織的案件數，且一直呈快速上升趨勢，說明通過銜接機制將糾紛分流至非訴糾紛解決機制還不足，例如，對人民調解的指導力度還不夠大，與部分行業調解組織的對接還未形成具體可執行的對接方案和機制，或有機制但未很好地落實到位。另一方面，也有一些職能部門和社會調解組織對本身的角色定位不清晰，缺乏對接的工作熱情和責任意識，對調解投入不足，認為調解不成，反正有法院判決，干多干少、干好干壞都無所謂，因此尚未形成相互協調、有機銜接的糾紛解決合力。

（二）質效層面，非訴訟糾紛解決機制的比較優勢不足，引發法院的“案件導出難”問題。究其原因，一是非訴糾紛解決機制在選擇成本上無優勢。我國訴訟費用低廉、法定審限較短、訴訟中法官調解力度大以及訴訟可預期結果的確定性和權威性等，都極大弱化了非訴訟糾紛解決機制的比較優勢，當事人在選擇糾紛解決途徑時，基于成本與收益的衡量往往不愿選擇非訴途徑解決糾紛，例如上海法院規定，訴前調解案件標的5萬以下不收訴訟費，標的超過5萬的訴前調解只收取普通案件訴訟費的1/4，相較人民調解、仲裁、行業調解來說成本并未高出很多；二是非訴糾紛解決機制在調解質量上無優勢，因立法、行政管理理念、模式以及社會現實情況的種種變化，行政機關、基層組織等非訴訟糾紛解決力量分流化解糾紛的作用普遍弱化，尤其是人民調解、行業調解的調解人員隊伍流動性大，調解水平參差不齊，群眾信賴度有待加強。三是非訴糾紛解決機制在強制執行力方面無優勢，因法院組織的訴前調解并出具的調解書具有法律的強制執行力，當事人可申請法院強制執行，充分保障權益；而其他調解機構除仲裁外均無法律強制效力，只具有民事法律效力，導致很多糾紛雖經人民調解、行業調解達成的調解協議，但涉及一方違背協議拒絕實際履行時卻束手無策，可能還要進入法院申請司法確認或起訴。

（三）宣傳層面，多元化糾紛解決機制工作的宣傳還不夠深入。部分群眾對人民調解的地位作用、法律效力不太了解，仍然認為只有打官司才能解決糾紛，從而不愿選擇人民調解，也不愿意接受法院的訴前調解。而大部分群眾對非訴訟方式解決糾紛不了解、不信服，導致法院訴前分流案件數量不高，訴訟案件依然居高不下。例如，部分群眾對人民調解和行業調解的了解也不充分，認為非訴調解協議的履行約束力不足，不管糾紛大不大都要往法院走司法程序。部分基層調解組織對自身調解工作宣傳較少，導致很多群眾失去了可以在“家門口”化解矛盾的便利。

二、黨委政府層面的對策與完善路徑

（一）制度保障

全面構建多元糾紛解決機制系統工程社會矛盾化解工作是一項浩大的工程，僅靠法院單打獨斗或各調解組織各自為政都難以充分發揮功效，要全面構建多元糾紛解決機制大格局，相關領導部門應統籌規劃好人民法院、司法局及各行政調解機構、行業調解機構在區域內多元化糾紛調解機制中的角色定位，明確各部門的工作目標與具體措施，加大日常的檢查考核力度，并將落實情況納入年終的綜合治理考核中，充分調動起社會各界不同調解主體的積極作用，以此促進訴訟調解、行政調解、人民調解、行業調解工作更快更優質發展。同時，一定要明確調解的前提和基礎是依法、自愿，而不是“和稀泥”。“調解優先原則”可以創造性地貫徹落實，和判決一樣都只是實現案結事了人和的手段，如果判決更能實現這一目標，就應當判決；如果調解達不到這一目標，就應放棄調解。通過全面構建多元糾紛解決機制，讓調解的自覺、自信深入人心，成為促進平安建設、法治建設的強大推手。

（二）激勵保障

完善多元糾紛解決機制工作考核指標一方面，訴調對接工作考評應更好地與現有的維穩、綜治、信訪工作考評實現有機銜接，形成合力，避免多重考評，多頭考評。另一方面，要完善司法統計數據，將司法確認案件納入統計范疇。鑒于不少人民調解組織調解成功的案件有法院人員提前介入指導的因素，建議將法院確認民間調解協議案件或者統計為調解案件計入調解率，或者在案件效率與質量考評體系中單獨增設“人民調解協議確認率”進行統計，并賦予一定權重，總之，目的是為了客觀體現法院妥善化解糾紛的成效，以此提高法院確認民間調解協議的積極性。

（三）組織保障

建立財政預算保障，非訴調解機構存在調解人員隊伍不穩定、配套基礎設施不完備等問題，這些問題背后反映的是預算財政的問題。為此，需要政府加強對大調解機制的調研，并在此基礎上強化財政預算的保障，根據區域內的情況確保足夠的非訴調解經費保障并優化相應的配套保障措施。建議財政部門設置調解工作專項經費，確保開展跨部門、跨地區調解工作培訓，編撰調解典型案例、舉辦調解論壇與專題講座等，以適應提升法官、人民調解員、特邀調解員的調解技能和做群眾工作水平的需要，為調解工作提供有力的物質保障；建議組織人事部門設置調解工作先進集體和先進個人獎勵辦法，對調解工作中有突出貢獻的個人給予記功等表彰；建議組織人事部門以農村定向報考方式，參照大學生村官管理制度，選調本地優秀大學生充實基層司法所，提升基層化解矛盾糾紛能力，促進訴調對接無縫銜接，緩解法院案多人少的壓力。

三、基層人民法院優化多元化糾紛解決機制工作的著力點

（一）統籌規劃，深化多元化糾紛解決機制改革與優化審判資源、案件繁簡分流協調推進。1.要堅持依靠黨委領導，爭取政府支持，推動形成黨委領導、多方參與、多元化解、無縫銜接的工作格局。2.基層人民法院要更好地發揮司法在多元化糾紛解決機制中的指導、推動和保障作為，建立健全訴訟與非訴相銜接的糾紛解決機制，進一步加強與行政機關、仲裁機構、公證機構、人民團體、調解組織的協調配合，適當形成一一對接方案，確保糾紛的多元化、逐層、有效分流、化解，通過司法確認工作等“綠色通道”，推動在程序安排、效力確認、法律知道等方面的有機銜接。3.要通過深化多元化糾紛解決機制改革，讓更多調解組織、調解人員參與糾紛化解，引導當事人選擇非訴解決途徑解決糾紛，例如，進一步加強律師參與訴前調解的項目建設，重點推進民商事案件繁簡分流機制相銜接，確保簡易案件在多元化糾紛解決機制中得到有效解決。

（二）下沉基層，推動訴調對接工作向縱深發展。1.進一步推廣”社區法官”等工作模式，與各社區、街鎮、村居相關職能部門共同構建多元化預防和化解社會矛盾的工作平臺，積極參與健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，例如積極參與到修訂鄉規民約等法治金山建設的工作中去。2.進一步利用人民法庭的訴調對接平臺，主動加強與當地派出所、司法所、居委會和村委會等基層組織的聯系，充分發揮人民法庭“面向農村、面向基層、面向群眾”及便民利民的功能作用，推進農村、社區矛盾糾紛的預防和化解工作。3，進一步加強對人民調解的培訓指導。通過巡回審判調解、定期“點對點”指導、法治宣傳等方式，切實提升基層調解員的調解能力，從源頭上預防矛盾發生，將糾紛化解在萌芽狀態。

（三）創新思路，積極拓展平臺糾紛解決功能的一體化。首先是遵循“糾紛解決的分層遞進”的理念，使基層人民法院訴調對接的工作職能從單一銜接功能向多元立體服務功能轉變，努力向“訴前引導、委托委派調解、司法確認、簡案速裁、庭前準備”五方面拓展，不斷優化“一站式”糾紛解決功能：1.引入公證、志愿律師咨詢等非訟方式加強訴前引導，引導當事人選擇適當的非訴方式解決糾紛，節約時間與費用成本。2.探索更多行業調解組織派駐調解員至訴調中心，例如邀請總工會調解員參與并獨立組織勞動爭議案件的訴前調解，不斷增加群眾解決糾紛的選項。3.積極探索小額訴訟程序和簡易訴訟程序庭審方式和裁判文書的改革，簡化格式，有效提升該類案件的審判效率。4.依法優化司法確認工作，充分發揮訴的保障作用。積極落實關于民事調解協議司法確認程序的相關規定，適當放寬對行業性專業性人民調解組織、行業協會等調解組織調解達成調解協議標的額限制，依法不斷提升司法確認的效率。5.建立無爭議實施記載固定等制度，完善調審銜接。對經非訴糾紛解決機制及訴前調解程序仍未解決分流進入審判程序的糾紛，建立無爭議事實記載固定、案情溝通（如基本案情、矛盾激化、關聯訴訟）等工作機制，確保調解員所做的前期工作能夠為后續審判工作提供便利，實現調審有效銜接。6.結合“智慧法院”、“數據法院”建設，不斷推進訴前糾紛在線調解信息化建設，拓展在線調解功能，探索在線司法確認，有效整合調解資源整合，完善在線調解工作流程，不斷提升在線糾紛解決平臺的智能化。

四是強化宣傳，人民法院可要充分運用審判管理信息大數據分析平臺，定期開展區域審判態勢分析，精選典型案例，通過生動的宣傳文案在門戶網站、微信公眾號及當地電臺電視臺及報社等媒介生動開展法制宣傳，讓更多群眾了解多元化糾紛解決網絡，愿意選擇非訴渠道解決矛盾糾紛，提高多元化糾紛解決工作的社會認可度和接受度，讓更多的糾紛能夠以調解的方式在訴前解決、營造誠實友善、理性平和、文明和諧的社會氛圍，增強全社會法律意識。同時，要充分發揮法院審判優勢，積極開展巡回審判、巡回調解，加大庭審直播工作力度，并輔之以專題交流，推動提高調解能力水平；要與基層密切互動，主動邀請干部群眾走進法院，在更廣范圍內傳播法治文化。