獨立學院轉設為混合所有制高校的必要性、可行性和關鍵舉措

劉洪 王一濤 潘奇

[摘要]推動獨立學院轉設為獨立設置的普通本科高校，是當前我國高等教育改革的重大任務。探索部分獨立學院轉設為混合所有制高校具有必要性和可行性。在轉設過程中需把握以下關鍵點：選擇合適的社會力量投資方并激發其辦學積極性;保護國有資產保值增值，保障國有資本決策權;明確混合所有制高校的公私性質和法人類型。

[關鍵詞]獨立學院;轉設;混合所有制

[中圖分類號]G648.7[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2020）22-0061-07

獨立學院曾是我國高等教育的重要制度創新，為我國早日實現高等教育大眾化做出了歷史性貢獻，但也存在校名具有迷惑性、體制機制不順、產權歸屬不清、財務管理不規范以及與新的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）不銜接等問題。推動獨立學院轉設為獨立設置的普通本科高校，是當前我國高等教育改革的重大任務。教育部在2018年、2019年的《本科學校設置工作的通知》中均強調獨立學院能轉盡轉、能轉快轉。2020年5月，教育部辦公廳印發《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》（以下簡稱《方案》），提出“將獨立學院轉設作為高校設置工作的重中之重”，并要求到2020年末“各獨立學院全部制定轉設工作方案”，獨立學院轉設進程將進一步加快。獨立學院轉設涉及多個利益團體和多個政府部門，甚至要調整業已存在的法規和制度，是我國高等教育改革的難點之一。獨立學院轉設為混合所有制高校具有可行性和必要性。探索獨立學院轉設為混合所有制高校的方案，有利于加快獨立學院轉設進程，促進我國高等教育的多樣化發展。

一、我國獨立學院的類型劃分

獨立學院的創建過程是一個自下而上的誘致性制度變遷過程，其辦學實踐先于國家政策。獨立學院創辦早期，沒有統一的規章制度，導致全國各地的獨立學院呈現出多樣性和復雜性。課題組在2018年對我國212所獨立學院（占我國獨立學院總數的81.30%）進行了調查，根據獨立學院合作舉辦方的性質，將獨立學院主要分成四類，見下頁表1。不同類型獨立學院在合作舉辦者的組織屬性、內部治理、辦學水平、社會聲譽等方面存在較大差異，在轉設中面臨不同的困難和挑戰，必須分類推進。

第一類獨立學院的合作舉辦方是民營企業或自然人，簡稱為“民辦型”。這類獨立學院是我國獨立學院的基礎類型，一方面利用了公辦高校的管理、師資、社會聲譽和品牌等優勢，另一方面利用了社會資金和民辦機制的靈活性。從數量上看，此類獨立學院是我國獨立學院的主體，占比為60.6%。

第二類獨立學院的合作舉辦方為國有企業（地方政府），簡稱為“國有型”。可細分為兩種類型：一種在創辦時期就是由地方政府參與舉辦的，如浙江大學城市學院;另一種在創辦初期沒有地方政府的參與，以“校中校”的形式存在，無獨立校舍。一些非省會地市級政府或縣級市政府出于增加本地高等教育資源的考慮吸引這類獨立學院遷址辦學，無償或低價提供土地并建設校舍，成為獨立學院遷址辦學后的舉辦方。由于《民促法》和《獨立學院設置與管理辦法》（26號文）等法律法規不允許地方政府成為獨立學院的舉辦方，所以這些由地方國資委獨資的國有公司作為獨立學院的合作舉辦方，在形式上滿足了法律法規的要求。

第三類屬于第一類和第二類的混合型，這類獨立學院既有民營資本的參與，也有國有企業的參與。從全國來看，這類獨立學院的數量比較少，如同濟大學浙江學院由嘉興市政府主導的國有企業、民營資本和同濟大學共同舉辦。

第四類獨立學院的合作舉辦方是母體高校的基金會或校辦企業，即“校中校”。“校中校”有兩層含義。第一層含義是指地理位置上的“校中校”。一些獨立學院位于母體高校的校園內部，與母體高校共同使用體育場館、圖書館、實驗室等教學資源。第二層含義是指舉辦權意義上的“校中校”。“校中校”型獨立學院的合作舉辦方是母體高校成立的基金會等法人單位，這類獨立學院的黨政領導班子都是由母體高校派駐的，像二級單位一樣接受母體高校管理。

二、獨立學院轉設為混合所有制高校的必要性

《方案》指出，獨立學院的轉設路徑包括轉為民辦、轉為公辦和終止辦學三條。此外，《方案》鼓勵各地積極創新，因地制宜提出其他合法合規的轉設路徑。若轉設為混合所有制高校，“由代表公有資本和非公有資本兩種不同所有制的辦學主體，以資本、知識、技術、管理等要素共同參與辦學并享有相應權利”①。不同類型的獨立學院均可轉設為混合所有制高校，其中國有型獨立學院、“校中校”型獨立學院對轉設為混合所有制高校的需求更加迫切。

1.國有型獨立學院轉設為混合所有制高校的需求強烈。國有企業合作舉辦的獨立學院，其實際合作舉辦方為地方政府，轉設為公辦高校具有天然的優勢，但轉設為公辦高校，會對地方財政構成較大壓力。除轉設過程中需要土地及校舍的一次性大量建設經費外，轉設后還要負擔日常運行費用。據測算，在校生有萬人的公辦高校，每年的人員經費、公用經費和各項專項經費約2億元。大部分地區的省市級財政均難以承受公辦型獨立學院轉設為省屬公辦高校所帶來的財政壓力，經濟發展水平不高的地級市或擁有多所獨立學院的地級市也很難具備財力來接受獨立學院轉設為市屬公辦高校。尤其是后疫情時期，各地方政府面臨更大的復工和發展經濟的壓力，在財政經費支出方面更加困難。

《方案》雖未禁止此類獨立學院轉設為民辦高校，但轉設為民辦高校會遭到師生的反對。國有型獨立學院的公辦色彩相對濃厚，民辦色彩相對淡薄。轉設后，師生的心理落差很大，對轉設持抵制態度。在轉為公辦高校面臨財政壓力、轉為民辦高校面臨風險的雙重約束條件下，積極探索轉為混合所有制高校的辦學模式就具有緊迫性，且轉為混合所有制高校的程序相對簡單，僅需引入社會力量、讓母體高校退出獨立學院，就會成為混合所有制高校。轉為混合所有制高校，與轉為公辦高校相比，辦學經費對財政經費的依賴減少，地方財政壓力較小，學校可用經費增多，發展動能增加。與轉設為民辦高校相比，國有資本的介入可以更好地保證轉設后高校的穩定性和公益性。課題組在浙江和江蘇的調研發現，正是因為轉設為混合所有制高校具備以上優點，部分國有企業參與舉辦的獨立學院對轉設為混合所有制高校有較為強烈的訴求。

2.轉為混合所有制高校是部分“校中校”型獨立學院轉設的唯一出路。《方案》指出“校中校”型獨立學院可轉設為地方政府設立的教育投資公司、教育基金會或國有企業舉辦的非營利性民辦高校或無舉辦者的非營利性民辦高校，不得以任何形式將舉辦權轉讓給其他社會組織或個人。已簽訂舉辦者變更協議并實際履行的（已征地建設、資金已足額到位），由省級教育行政部門報教育部履行舉辦者變更核準程序，其余自本方案發布日起全面停止。《方案》的這一規定主要出于防范轉設風險的需要。

許多“校中校”型獨立學院的辦學條件嚴重不足，土地和校舍與達標要求相距甚遠。若要全部轉設為地方政府實際舉辦的非營利性民辦高校，意味著地方政府要付出相當大的土地成本和建造校舍的成本。據測算，新建一所合格的本科高校，土地和校舍的費用至少需要20億元。《方案》認為“校中校”型獨立學院可以轉設為無舉辦者的非營利性民辦高校。無舉辦者的非營利性民辦高校是對美國等非營利性私立高校內部治理制度的借鑒，但無舉辦者的民辦高校往往是歷史積淀的產物。美國很多非營利性私立高校經過多年發展，其舉辦者退出學校治理，學校成為無舉辦者的非營利性私立高校。而“校中校”型獨立學院轉設的首要條件是找到能夠提供巨額資金的接盤方，因此無舉辦者的非營利性民辦高校這一路徑僅具有理論上的創新價值和政策上的引導價值，在現有條件下很難落實到實踐中。雖然《方案》不允許將“校中校”型獨立學院的舉辦權轉讓給社會力量，但并未完全禁止此類獨立學院在轉設中引入社會力量。“引入”社會力量而非將舉辦權“轉讓”給社會力量的實現機制就是將獨立學院轉設成混合所有制高校。“校中校”型獨立學院在轉設過程中，一方面可以尋找地方政府設立的教育投資公司、教育基金會或國有企業等公有力量;另一方面也可以尋找有資金實力和教育情懷的社會力量，由公有資本和社會資本兩種力量聯合舉辦混合所有制高校。

3.其他兩類獨立學院也可以轉設為混合所有制高校。混合型獨立學院本身就有國有力量和社會力量的參與，其轉設為混合所有制高校具有天然的優勢，轉設為混合所有制高校的程序也相對簡單，只要母體高校退出或改變母體高校目前參與辦學的方式即可。民辦型獨立學院一般傾向于轉設為民辦高校。目前成功轉設的82所獨立學院中，有78所民辦型獨立學院轉為民辦高校，但有1所民辦型獨立學院轉設成公辦高校，說明此類獨立學院在轉設過程中存在政府投入土地、校舍或財政資金的可能性。若在政府投入土地、校舍或財政資金的同時，民營企業繼續參與辦學，則這類獨立學院就可能轉設為混合所有制高校。

4.探索混合所有制高校為母體高校繼續參與辦學提供可能。《方案》指出獨立學院可以轉設為公辦高校、民辦高校或終止辦學，這三條路徑基本上杜絕了母體高校繼續參與轉設后高校辦學的可能性。獨立學院的整體辦學水平超過普通民辦高校，其中一個重要原因就是母體高校在師資、管理等方面提供了指導和幫助。轉設后的混合所有制高校基礎不強、資源不足，面臨全新的發展環境，存在一些不確定性，若能夠繼續獲取母體高校的支持和幫助，其發展會更平穩、速度會更快。因此，轉設后的高校沒必要完全切斷與母體高校的聯系，可以探索母體高校作為合作舉辦方的混合所有制高校，具體來說，可以采取“母體高校+國有力量+民營資本”，或“母體高校+民營資本”的混合模式。需要注意的是，轉設后母體高校參與舉辦的混合所有制高校與轉設前的獨立學院是不同的，轉設后的混合所有制高校雖然保留母體高校參與辦學，但與母體高校之間不再是“母子依賴”關系而是“平等合作”關系，轉設后的高校校名原則上不再保留母體高校的校名，母體高校也不能再以管理費等形式從混合所有制高校的學費中抽取資金。當然，若轉設后的混合所有制高校使用了母體高校的資源，則需按照協商、等價等原則為合作高校（即原母體高校）支付費用。

三、獨立學院轉設為混合所有制高校具有可行性

“打破公辦、民辦二元思維模式，參照經濟領域混合所有制改革經驗，對于獨立學院進一步創新辦學體制、完善辦學主體、破解發展難題、提升辦學條件、優化治理結構大有裨益。”②近年來，國務院和教育部持續推動了混合所有制職業院校的系統改革，為獨立學院轉設為混合所有制高校提供了充分的政策依據。混合所有制高校的實踐探索為獨立學院轉設為混合所有制高校提供了經驗和啟示。

1.轉設為混合所有制高校具有政策可行性。一方面，國務院從推動教育消費和教育服務供給側改革的角度出臺了多項關于混合所有制試點的政策文件，如《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》（國辦發〔2015〕85號）等。另一方面，國務院和教育部從促進職業教育大改革大發展的角度對混合所有制試點進行了宏觀部署和具體安排。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）首次提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”，并在其后發布的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》（教發〔2014〕6號）中得到落實和細化。《教育部關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》（教職成〔2015〕4號）提出要探索職業教育集團內部的股份制和混合所有制試點。《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發〔2016〕81號）在“探索多元主體合作辦學”中再次強調開展混合所有制職業院校改革。《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95號）將混合所有制改革作為推動產教融合的重要抓手。《國家職業教育改革實施方案》進一步指出“支持和規范社會力量興辦職業教育培訓，鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校和各類職業培訓機構”。這些政策文件為獨立學院轉設為混合所有制高校提供了充分依據。

目前關于混合所有制的政策文件主要集中在職業教育領域。《國家職業教育改革實施方案》指出“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，明確職業教育是一種教育類型而非教育層次。把職業教育作為一種教育類型，必然意味著提高職業教育的辦學層次，建立中職、高職、職業技術本科、專業碩士一體化的現代職業教育體系，其中大力發展職業技術本科是新時代我國職業教育發展的重要趨勢。2019年，教育部正式批準了首批15所民辦性質的職業教育本科院校。我國獨立學院從創辦初期就致力于培養應用技術人才，屬于應用型高校。轉設為混合所有制的職業技術本科高校，既契合國家的政策文件，也符合獨立學院的辦學基礎和發展路徑，不僅有利于推動獨立學院轉設工作，也有利于進一步推動我國本科層次職業教育的發展。

3.明確混合所有制高校的公私性質和法人類型。所有制屬性（包括公有、私有和混合所有）、學校公私屬性（公辦、民辦）和學校法人類型是三個不同層次的概念，既有聯系也有區別。混合所有制是一種建立在公有和私有混合產權基礎上的制度安排，側重于從經濟學視角對企業和學校組織的分析，強調合作各方的權利和義務。學校的公辦、民辦性質是從國家對學校的出資義務和管理的角度對學校性質做出的劃分，國家機構主要利用財政資金舉辦的學校屬于公辦學校，國家機構之外的社會組織和個人主要采用非財政經費舉辦的學校屬于民辦學校，國家對兩類學校的出資義務和管理責任不盡相同。學校的法人類型則是法律意義上的概念，是學校根據自身在法律規定的法人類型做出的選擇。

從學校的性質來看，混合所有制高校既可以選擇成為公辦高校，也可以選擇成為民辦高校。目前進行混合所有制試點的高校中，海南職業技術學院、南通理工學院和臺州職業技術學院屬于公辦高校，杭州萬向職業技術學院、蘇州工業園區職業技術學院、齊齊哈爾工程學院屬于民辦高校。為體現政府對獨立學院轉設的支持，可支持獨立學院轉設為公辦性質的混合所有制高校，國有型獨立學院尤其適合轉設為此類高校。轉設為此類高校，意味著政府需要給予一定的事業編制和財政資助。為減輕地方財政壓力，可借鑒浙江萬里學院的經驗，在一定時期內按照市場機制收費，待地方財政狀況改善之后逐步加大對混合所有制高校的財政支持力度并最終改為公辦機制收費。

從法人類型來看，混合所有制高校既可以選擇成為非營利性法人，也可以選擇成為營利性法人。根據《中華人民共和國民法總則》，我國法人分為營利性法人和非營利性法人，營利性法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人等，非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。《中華人民共和國民辦教育促進法（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）規定“公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校”，這意味著混合所有制高校若要選擇成為公辦高校，只能登記為非營利性民辦高校，而這與混合所有制的經濟屬性要求存在矛盾。混合所有制以股份制為前提，股份制意味著分紅和資金分配，因此混合所有制高校與營利性高校的制度契合度更強。《送審稿》的這一條款是為了防范公辦學校在利用國有資產辦學的過程中過于追求經濟利益而做出的規定，而不是限制混合所有制的試點。為此，建議對這一條款進行修改或出臺相關文件對混合所有制高校的法人類型給予特別說明。

[注釋]

①羅先鋒，潘懋元.高校混合所有制辦學形式研究[J].高等教育研究，2018（5）：47.

②闕明坤.混合所有制視角下獨立學院辦學體制創新研究[J].復旦教育論壇，2017（3）：47.

③姚翔，劉亞榮.混合所有制高等院校發展的宏觀治理結構探索[J].中國高教研究，2016（7）：37.

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