突發(fā)事件應急管理體系研究

陳鵬

摘 要：鐵路突發(fā)事件應急管理體系是維持鐵路運輸系統(tǒng)正常運行的重要支撐，是降低突發(fā)事件人員傷亡和財產損失的有效手段，在鐵路的安全運營方面起到了極為重要的作用。隨著我國鐵路朝著高速、重載、高密度的方向發(fā)展，這對鐵路工務系統(tǒng)車間級單位突發(fā)事件的應急管理提出了更高的要求。如何構建完善的應急管理體系，提前預防和控制可能引發(fā)突發(fā)事件的因素，提高突發(fā)事件的處置效率，減少鐵路各類突發(fā)事件的發(fā)生，成為一個緊迫而重要的課題。

關鍵詞：鐵路;突發(fā)事件;應急管理;體系

1 突發(fā)事件應急管理的理論基礎

1.1 突發(fā)事件的概念

本文認為突發(fā)事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。突發(fā)事件一般在人的理性范圍內所無法預測且突然發(fā)生，它是在一定社會、歷史、自然條件下，由某種特定因素誘發(fā)，超出通常時空和心理額度并難以控制的事件。

1.2 鐵路突發(fā)事件的界定

在目前的鐵路工務應急管理中，更常見的是對突發(fā)事故的應急救援，包括列車脫軌事故、鋼軌折斷事故、路基及山體塌方事故、脹軌跑道事故等，針對這些事故，站段均設立了一系列的應急預案，包括《鋼軌折斷事故應急預案》、《脹軌跑道事故應急預案》等。

1.3 突發(fā)事件誘因

工務生產作業(yè)過程涉及項目廣，引起突發(fā)事件的因素比較多，且錯綜復雜，有系統(tǒng)內部的和外部的因素，也有自然的和人為的因素。但所有因素都可以包含在四種基本因素之中人的因素、機械事故因素、自然因素和安全管理因素。

人的因素。人為因素屬于系統(tǒng)內部原因，是指突發(fā)事件由人為因素而觸發(fā)，人的因素可分為人的錯誤判斷、錯誤行為、意愿的變化等幾類，例如駕駛員操作失誤、職工維修失誤等，這些因素往往是引發(fā)突發(fā)事件的直接原因。

設備因素。設備因素是指潛伏在設備本身的不安全因素，即為物的不安全狀態(tài)，例如機械設備零件發(fā)生故障等等。此類因素是引發(fā)突發(fā)事件的直接原因，也屬于系統(tǒng)內部原因。

自然因素。自然因素是指因各種系統(tǒng)所處于的自然環(huán)境和社會環(huán)境的發(fā)生異常狀態(tài)而導致鐵路突發(fā)事件的發(fā)生，例如“南京南動車所隧道口塌方事故”。

1.4 應急管理過程

應急管理是在應對突發(fā)事件的過程中，為了降低突發(fā)事件的危害，達到優(yōu)化決策的目的，對突發(fā)事件事前預防、事發(fā)應付、事中處置和善后處理各個階段進行分析，有效集成社會各方面的資源，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，對突發(fā)事件進行有效預警、控制和處理的過程。

2 突發(fā)事件應急管理現狀分析

2.1 應急管理現狀

2.1.1 應急預案體系

預案明確指出，突發(fā)事件、事故發(fā)生后，相關車間和工區(qū)有關負責人、主任、工班長按照各自職責、分工、權限，共同做好應急救援處置工作。必要時由段組織成立突發(fā)事件應急救援領導小組，組織事故處置工作。段目前己初步建立起突發(fā)事件應急預案體系，形成了段、車間、工區(qū)三級應急預案管理體系。

應急預案包括綜合預案、專項預案。綜合預案是應急管理的整體預案，從總體上闡述段的應急方針、政策、應急組織結構及相應的職責、應急行動的總體思路等。綜合預案可以作為車間及工區(qū)應急救援工作的基礎和“底線”，即使對那些沒有預料的緊急情況，也能起到一般的應急指導作用。專項預案是針對某種特定的突發(fā)事件制定的，例如交通傷亡事故、脹軌跑道、鋼軌折斷等應急而制定的。

2.1.2 應急組織體系

以鋼軌折斷事故應急組織體系為例，段鋼軌折斷事故應急組織體系由段鋼軌折斷事故應急領導小組、各應急協(xié)調指揮組和應急救援隊伍及力量組成。該領導小組段長為組長、分管維修副段長為副組長，安全科、線路科、路橋科、調度科負責人為組員負責協(xié)調指揮各設備車間及重點維修車間應急救援隊伍。

2.2 應急救援體系

目前段根據路局對應急管理工作的要求，為進一步加強應急救援工作，提高突發(fā)事件的處置能力，最大限度地減少和降低突發(fā)事件所造成的損失和影響，確保鐵路運輸安全暢通，段成立了應急指揮救援指揮中心。初步形成了段、車間、工區(qū)三級應急救援體系。具體組織如下：第一級為路局安全生產應急救援指揮中心、段應急救援領導小組、段應急救援指揮中心;第二級為重點維修車間應急救援小組、線路設備車間應急救援小組、運輸車間應急救援小組;第三級為各工區(qū)應急救援力量。

3 應急管理存在的問題

3.1 預防預警階段

應急管理預防預警階段存在的問題主要表現是缺乏持續(xù)全面的風險評估工作。在應急管理過程中，預防工作是一個重要的、長期的過程。工務作業(yè)包含線路、橋梁、焊接等多個部門，包括眾多線橋設備，任何一個設備的狀態(tài)變化都會帶來新的風險，所以必須持續(xù)做好風險評估和預先控制工作，預見所有可能發(fā)生的突發(fā)事件和不可規(guī)避的風險，只有這樣才能進行充足的有針對性的準備和正確高效的響應。例如“南京南動車所隧道口塌方事故”，連續(xù)多日暴雨直接導致山體結構松動形成泥石流沖垮了片石擋墻，線路設備嚴重受損、交通中斷。造成了旅客滯留、動車晚點，鐵路行車一度中斷。這在一定程度上暴露了鐵路應急管理中存在的一些問題。這些問題一部分反應在鐵路缺乏持續(xù)、全面的風險評估工作。

3.2 應急準備階段

應急準備階段主要存在的問題應急準備不力，既包括應急資源的準備不力，也包括應急預案準備不力以及應急組織體系的準備不力，這主要表現為以下幾個方面。

1）一方面是處理突發(fā)事件的一般思路是注重事后的處理，突發(fā)事件發(fā)生后才啟動應急預案，成立應急管理機構，而在事件發(fā)生前的應急準備做的不充分

2）另一方面是車間、工區(qū)應急備品物資、設備等準備保障不力。部分車間負責人對于應急準備不重視，工區(qū)的相關應急機械、材料數量不足、狀態(tài)不良。

3）應急預案缺乏可操作性。段和相關車間均根據事件的類別制定了一系列的應急預案，應急預案規(guī)定了突發(fā)事件的組織體系，以及各個車間、工區(qū)之間的責任。但應急預案應該更明確各個車間、工區(qū)間的協(xié)調關系，確立在突發(fā)事件發(fā)生時應該保護的對象和應采取的措施，明確應對突發(fā)事件時需要的應急資源等。

4）對新型突發(fā)事件的應急準備不力，長期以來，對一般事故的救援，有著一整套行之有效的規(guī)章制度，組織方法，救援方案。因此對事故災難突發(fā)事件的處理，應急救援工作積累了一定的經驗。但是對自然災害類，突發(fā)公共衛(wèi)生事件類，突發(fā)社會安全事件類公共突發(fā)事件的應急處理救援能力相對薄弱。

3.3 應急響應階段

目前應急響應階段的主要任務是應急救援指揮，該階段存在的問題主要是：

1）救援指揮決策所需信息不全。目前段的相關事故救援指揮工作主要由技術人員和領導干部依靠自身的技術和經驗、參考事故救援情況與設備狀況，進行事故分析和決策指揮。但這些相關的資料和數據大部分都分別存貯在不同業(yè)務信息系統(tǒng)中，緊急情況一旦發(fā)生，查找起來較為困難，往往造成因資料不全而貽誤最佳搶修時機。

2）缺乏鐵路沿線地形地貌等地理信息。事故救援方案是與事故發(fā)生地點的相關的，地理信息對決策方法的選擇具有決定意義。它可以完全否定某一類救援方法，例如在橋梁上所有與起重機相關的救援方法都不能實施。鐵路沿線地理信息的缺乏，導致一旦有事故發(fā)生，如果救援人員不能快速到達事故發(fā)生點了解事故現場的具體地形地貌和設備情況，救援指揮人員就無法及時做出科學合理的救援方案，只能等到到達事故現場后再做出決策，這樣往往貽誤時機。

3）缺乏有效的輔助決策系統(tǒng)。目前在應急管理過程中決策者仍然只能根據自身的經驗和判斷進行決策，難以保證應對方案的科學性，以及方案實施效果的有效性。突發(fā)事件的發(fā)生、演變，以及造成危害引發(fā)的各種各樣的問題有其內在的原因和自身的規(guī)律。它們之間存在著錯綜復雜的邏輯關系。要想在有限的時間內做到有效地應對，將損失降到最低。就必須在信息系統(tǒng)的基礎上建立相應的應急管理決策輔助系統(tǒng)。總體上來說，目前缺乏完善的鐵路應急管理體系。

4 完善應急管理體系的思路

4.1 預防預警階段

根據以上對現狀的分析，應急管理在預防預警階段應該建立長期的動態(tài)的風險評價機制。風險的評價和辨識是應急管理的基礎，只有做好風險的評價工作，才能采取相應的措施減少突發(fā)事件帶來的影響。加強應急管理工作首先要做好風險的評價和辨識，建立一個長期的動態(tài)的實時的風險評價機制，提高應對新問題，新情況的能力。

4.2 應急準備階段

在應急準備階段應該進行以下改進

4.2.1 設立應急管理常設機構

應急管理是一個長期的、持續(xù)的過程，需設立專門的應急管理常設機構，處理各種突發(fā)事件的綜合協(xié)調，主要功能分為日常運作和應急響應兩個方面，在日常運作中，該部門主要負責對可能引起突發(fā)事件的設備進行信息采集、分析，進行應急過程中的物資儲備等，為應急響應做好準備一旦突發(fā)事件爆發(fā)，隨即應當轉為應急響應程序，啟動相應的預案，進行應急指揮工作。

4.2.2 加強應急預案的可操作性

應急預案是應急管理的綱領，應急預案的內容應能夠涵括各種突發(fā)事件應急管理全過程，一旦有突發(fā)事件發(fā)生，應能夠根據應急預案迅速采取應對措施，不至于出現無法可依，倉促應對、措手不及的局面。也就是說應急預案應該是一種文字化的行動，應該具有較強的可操作性，不應該流于形式。

4.2.3 加強對職工的培訓和應急預案的演練

應急管理的能力取決于多種因素，良好的應急演練和培訓會直接影響到車間和工區(qū)在面臨突發(fā)事件時的反應，從而影響應急管理的能力。加強對職工的培訓和應急預案的演練有助于提高職工對突發(fā)事件的熟悉程度，增強車間管理人員的應急管理意識，提高車間管理人員應對突發(fā)事件的能力，從而更好地應對突發(fā)事件。

4.2.4 應急能力評價體系

應急管理能力是指對突發(fā)事件的預防預警能力，以及突發(fā)事件發(fā)生后，與所相關的組織、人力、科技和資源等要素所表現出的敏感性。從而最終能夠減少人員傷亡、財產損失、環(huán)境破壞以及盡快恢復正常運行狀態(tài)的能力，它是與鐵路運營所相關的自然要素與社會要素、硬件設施與軟件環(huán)境、人力資源和體制資源、工程能力與組織能力等多方面因素所表現出來的。在應急準備階段，應該建立科學的應急能力評價指標體系，以實現應急管理體系的持續(xù)改進。

4.3 應急響應階段

應急響應階段的改進思路是建立應急管理輔助決策系統(tǒng)。該系統(tǒng)實現各類應急數據信息的共享，實現資源的優(yōu)化調度、事件和機構的分類分級、預案評估、事件評估、預案選擇、預案的動態(tài)調整等，提供相應的分析功能，為決策提供依據。

完善的應急管理體系是應急管理成敗的關鍵。建立比較完善的應急管理體系，是實現預防預警、準備、響應、恢復等應急管理各環(huán)節(jié)中各方面快速高效、有序反應，防止突發(fā)事件的發(fā)生，或減少突發(fā)事件的負面影響的重要保障。

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