PPP融資模式下會計核算問題探析

摘?要：文章從PPP項目范圍的界定、政府主體以及項目公司生命周期的四個階段的具體會計核算三方面進行問題分析并提出相關建議。有利于豐富對PPP融資模式的研究，同時也能加強項目的獨立性，影響項目持續管理和運作的準確性。

關鍵詞：PPP融資模式;會計核算;問題分析

近年來，PPP融資模式在我國公共基礎設施需求日益增長的背景下不斷推廣和發展，該模式積極引入社會資本，在緩解財政資金壓力和提高服務質量方面發揮著巨大的優越性（黃立和王治，2016）。為使PPP融資模式扎實落地，必須重視其相關會計核算的完善和規范工作。目前，英國、加拿大等發達國家已對PPP模式下的會計核算做出了明確規定，然而我國的相關工作比較滯后，導致該模式下的會計核算在實務具體操作中的問題不斷涌現。由于PPP項目從本質上來說是政府與社會資本的共同合作，因此在會計核算的過程中會不可避免地考慮到政府部門和私人部門雙方的利益和風險。如果PPP項目會計核算不能如實、公允地反映財務信息，會對雙方造成巨大的損失。

一、 我國PPP模式會計核算問題分析

（一）PPP項目范圍界定

政府部門積極倡導引入社會資本，該模式在資金管理和建設經驗方面獨特的優越性極大地促進了我國公共事業的發展。同時，隨著PPP項目的大力推廣，其涉及的范圍越來越廣，種類日益增長，其結構和形式逐漸差異化。然而，政府部門相關專業化管理、專業技術能力以及服務能力不足，具體的針對性的管理工作相對滯后。在我國PPP融資模式的發展實踐中，PPP是以具體的形式出現的，我國政府在不同時期、不同政府職能部門對其用語、界定和強調重點是存在差異的。因此，為了加快PPP模式的發展和推廣，最大限度地發揮PPP項目的優越性，就迫切需要對PPP項目從本質而非形式上來界定其范圍。

（二）政府主體的會計核算問題分析

我國正在極力推廣和發展PPP融資模式，其涵蓋的范圍日益廣泛，項目內部的復雜性不斷加大，通常情況下，政府為了謀求最廣泛的社會效益，以收付實現制作為會計基礎，對公共基礎設施等固定資產只進行收支性核算，政府賬單中反映的信息并不完整和全面，但是在權責發生制的原則下，它們都需要完整全面地在相關的會計核算中體現出來并進行確認。這會影響政府部門對整個PPP項目的了解和掌握，甚至對項目的建設產生不良的后果。

（三）項目公司主體的會計核算問題分析

對項目公司進行分析時，可以從其生命周期的視角進行。不同階段需要結合自身的特點進行會計核算。

1. 項目成立階段

為確保風險隔離、財務核算獨立、稅收征管和政府監督，PPP項目的交易結構通常會設計為，由新成立的項目公司具體執行項目運作。根據項目合同中約定的運作方式，項目公司通常由具有豐富且先進的商業、技術、管理經驗的社會資本負責籌建、管理、運營，在政府授權投資單位參與出資并作為項目公司股東的情況下，政府授權投資單位也可能會不同程度地參與管理，并累計運作經驗。其中公共部門的構成較為簡單，但是私營部門的構成較為復雜，通常是以聯合體的方式存在，這將增加公司內部產權主體的復雜性。但是，通常的做法是將企業作為一個會計主體進行核算，而對各個產權主體沒有具體的劃分，這將無法達到PPP項目公司會計目標中的要求（廖書佳和王怡，2018）。另外，由于特許經營期的存在，PPP項目公司具有特殊性，它不是以永久經營為目標，而是對公共部門增加投資，并從項目中獲取收益，以實現基于一定條件下的非持續性經營。這些都說明了項目公司在成立初期就應對原有的會計核算方式進行一定的改進和完善，以確保項目中各方的利益不受侵害。

2. 項目建設階段

項目公司設立后，將正式進入項目實施階段，大部分PPP項目的實施涉及項目建設流程，在此階段主要存在以下幾個問題：

（1）項目公司內部不同類型資產的區分

PPP項目公司應按照內部資產的類型分別進行處理。對于經營方使用的自有資產，其處理方式在現有企業會計準則中有明確的指引;但是對于特許經營權資產，項目公司只能在運營過程中獲取收益，并無真正的控制權。若對這兩種資產不進行區分，相互混淆，不能清晰、準確地反映公司內部資產的真實變動情況。

（2）建造完成時PPP項目特許經營權資產類型界定

對于大多數PPP項目而言，項目公司對項目建設和運營中的設施不擁有控制權，因為政府僅是授予項目公司特許經營該設施的權利（翟信峰，2017）。因此，無論該設施是由項目公司自行建造、購買或委托第三方建造的，都不滿足確認為其自身的固定資產的條件，盡管項目公司在特許服務期間具有廣泛的管理權。項目公司在協議限定期間對項目實施也不具有真正的使用權，因為政府保留了項目設施使用的控制權（具體使用目的，提供服務的價格和服務對象等）和項目實施所有重大剩余權益的控制權（期滿后移交），實際上制約了項目公司于運營期間自由使用該設施的能力。因此，項目公司在特許服務期間對項目設施的運營不屬于會計上的租賃。項目公司擁有的權利通常分為兩種：一種是項目公司提供建造服務，取得現金或金融資產的合同權利;一種是在特定期間進行特許服務并收取費的權利。對于符合金融資產的項目設施資產，從本質上來說，是否也可理解為無形資產。

（3）借款費用的處理

PPP項目初期所需資金投入較大，除了權益融資的投入以外，通常需要取得債務融資，會產生相應的借款費用，對這筆支出應當做資本化還是費用化處理。

3. 項目運營階段

根據簽署的項目合同，項目建設完工、試運行結束完成最終驗收之后，將進入正式運營階段。項目公司作為項目運營主體，向外提供公共服務，通常由社會資本負責日常運營管理。PPP項目在運營階段主要涉及項目正常運營、運營中的維護、項目改造升級等。

（1）收入的確認

對于運營收入的確認，主要問題是對于金融資產模式下該項設施資產發生的利息收入的會計處理存在歧義。因此，將其確認為投資收益或者營業收入在理論上都行得通，但是在實務操作上，這將加大項目公司對此筆收入進行操作的可能性。如果項目公司將其歸入投資收益，這會影響應收賬款周轉率等財務分析指標的準確率，最終將會影響利益相關者對項目公司財務狀況的判斷，對其決策造成不良后果。

（2）特許經營權資產的攤銷

在無形資產模式下，主要問題是考慮攤銷方法的選擇以及期限的界定。一方面，攤銷方法的確定應該與資產未來經濟利益在資產存續過程中的消耗方式相匹配。因此，攤銷與收入的現金流并不一定保持一致，因為通常現金流并不能反映基礎設施資產內在經濟利益的消耗方式。另一方面，無形資產的攤銷期限會受到特許經營期的影響，應該在經營方根據特許權允許向使用者行使收費權開始，這一時點可能在建造資產實際投入使用時，或者之后的某個期間。

（3）后續支出的處理

當特許經營資產確認為無形資產時，后續支出要關注其攤銷和減值，因此，一般情況下，應當遵循相關會計準則的指引，相關支出直接計入當期損益。發生原因的不同會導致后續支出分為不同的類別：一部分是為了實現正常的設計服務水平而發生的日常性經營維護支出;另一部分是如果協議中存在一些特殊規定的，例如移交前發生的后續支出。因此，它們的會計處理方式也會有所差別。

4. 項目移交階段

在此階段，對需要移交的項目資產和自有資產如何進行會計處理，如何保證項目公司移交設施的質量，移交的設施資產的審核標準，諸如此類的眾多具體問題都需要在雙方最初簽訂的合同中進行詳盡的、準確的描述。但是就目前來說，我國部分PPP項目由于專業技術欠缺或者對項目合同的不重視，合同中的約定都比較粗泛，內容不夠詳盡，條款不夠科學，忽略了項目本身的獨特性與實際特點。

二、 我國PPP模式會計核算建議

（一）完善PPP項目范圍的界定

并非所有的項目都可定義為PPP項目，這就要求提高對PPP項目的認識。我們應當遵循實質重于形式的原則，要抓住它的“控制”特征，即政府要保留項目設施使用的控制權（具體使用目的，提供服務的價格和服務對象等）和項目實施所有重大剩余權益的控制權（期滿后移交）。完善PPP項目的界定，就意味著明確會計核算的使用范圍，在此基礎上會計工作才能順利進行，項目建設才能順利有效地開展。

（二）對政府主體會計核算的建議

在PPP項目中，項目公司對項目設施資產的控制，是基于使用控制，而不是基于所有權上的風險和報酬。如果政府控制或監管項目公司利用項目設施必須提供的服務類型、對象和價格，同時保留了項目設施的所有重大剩余權益，則認為政府對項目設施具有控制權，即使某些情形下項目公司對項目設施具有法律意義上的所有權。此時，政府應當將項目資產確認為一項固定資產。其次，針對目前政府在會計核算中所出現的各類信息沒有完整全面地反映出來的不足，需要政府部門增強改革的意識，加快改革的腳步，轉變政府職能，積極引入并逐步實現權責發生制，以進一步滿足各方對信息質量的不同要求，提高政府部門預算等財務信息的透明度和公開性，重視對社會公眾的受托責任。

（三）對項目公司主體會計核算的建議

1. 項目成立階段

對于項目主體中產權主體的復雜性和多樣性導致的會計處理的難點，建議應當清晰合理地劃分會計核算的單元。因此，這意味著對以往會計核算的改革是必要的，劃分項目公司內部各產權主體，分別作為核算主體進行會計要素的核算并在期末對財務信息進行披露，以最終達到PPP項目的會計目標。

2. 項目建設階段

首先，應對PPP項目公司的兩類資產進行區分處理。對于項目公司擁有的自有資產，其處理方式應當遵循會計準則的相關指引。對于特許經營權資產，其核算方法應該與前者不同。其次，建造階段完成后，項目設施特許經營權資產按照實質重于形式的原則，將其計入無形資產更具有合理性，同時也提高了在實務操作過程中的可操作性。另外，在項目達到預定可使用狀態之前，公司投入的資金即為該項目的資產價值，換言之，在建造期間公司為項目籌資發生的借款費用屬于所有投入的一部分。在權責發生制的要求下，費用應當在真正發揮效用的情況下確認，即要符合所謂的配比原則。由此可見，這些借款費用并沒有在發生本期發揮作用，通常要在項目完工后很長一段時間才能發揮作用。因此，該部分費用基于特許經營權產生，應在項目資產建造期間進行資本化處理。

3. 項目運營階段

首先，PPP項目公司在運營期間實現的收入，應當將其計入營業收入，以減少項目公司對收入進行操作的可能性。其次，將PPP項目特許經營權資產確認為無形資產時，如果該資產的未來經濟利益主要是通過時間的推移而逐漸消耗的，則采用直線法進行攤銷最為合理。同時，要在特許經營期內對其進行攤銷。其次，后續支出應按實際發生的用途確認：為了保障設施運營狀態的日常維護支出，應當直接記入當期損益;一些特殊的支出由于特許經營期的存在，因此而發生的支出費用雖然在未來期間并不能為項目公司帶來經濟利益，但這部分價值也應歸屬于該項目設施資產，否則將違背權責發生制原則及實質重于形式原則。

4. 項目移交階段

一般來說，PPP項目經營周期長，參與主體多，財務、合同等方面比較復雜，因此需要完善而嚴謹的法律合約加以保障和規范。對于移交的標準等具體內容應在合同中做出詳細具體的說明，項目公司需要把項目設施資產以及一些相關文件，連同資產清單完整地移交給政府等公共部門。按照法律法規的相關規定，做好相關清算工作，尤其要注意其與一般企業破產清算的會計核算區別。

綜上所述，目前，我國在對PPP融資模式廣泛研究和實踐的基礎上對其大力推行，旨在最大限度發揮政府和企業各自的優勢。然而，我國PPP融資模式的理論和實踐應用方面仍存在障礙和困難，亟待克服和完善。就財務會計領域來說，需要借鑒國外先進的PPP應用實踐和會計核算方面的理論，總結國內推廣的經驗和教訓，重視PPP融資模式下會計核算的管理工作，加強制度規范和具體操作方面的探索，以促進其在我國的良好發展，最終有益于經濟社會的改革和發展。

參考文獻：

[1]黃立，王治.PPP融資模式會計核算問題探析[J].財會通訊，2016（13）：64-67.

[2]廖書佳，王怡.PPP模式的會計核算淺析[J].交通財會，2018（1）：41-47.

[3]翟信峰.PPP模式下會計核算問題分析與闡述[J].財會學習，2017（4）：76-77.

作者簡介：嚴涵，浙江財經大學會計學院.