淺論如何提高公共資源交易投標(biāo)保證金管理效率

摘?要：近年來，全國各地積極推進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)改革，建立了統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，將分散在采購代理機(jī)構(gòu)、市招標(biāo)站、市土地儲(chǔ)備交易中心收取的投標(biāo)保證金，全部納入公共資源交易中心進(jìn)行歸集管理，對(duì)于促進(jìn)和規(guī)范公共資源交易活動(dòng)發(fā)揮了積極作用。但由于公共資源交易市場(chǎng)總體上仍處于發(fā)展初期，各地在建設(shè)運(yùn)行和監(jiān)督管理中暴露出不少突出問題，各交易中心市場(chǎng)資源不共享，系統(tǒng)分散設(shè)立、重復(fù)建設(shè)，人力、物力繁雜，工作繁重，這些問題嚴(yán)重制約了公共資源交易投標(biāo)保證金管理工作的發(fā)展，亟需構(gòu)建投標(biāo)保證金管理體系，統(tǒng)一規(guī)則，充分利用信息化手段，簡化流程，提高保證金收退效率。

關(guān)鍵詞：投標(biāo)保證金;管理體系;提高效率

一、 投標(biāo)保證金的作用

投標(biāo)保證金是投標(biāo)人在參與投標(biāo)活動(dòng)時(shí)繳納的一定數(shù)額的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保款項(xiàng)，在投標(biāo)過程中，能夠促使投標(biāo)人誠實(shí)信用并遵守有關(guān)法律法規(guī)和招標(biāo)文件的規(guī)定，確保投標(biāo)方對(duì)投標(biāo)行為負(fù)責(zé)。繳納投標(biāo)保證金是針對(duì)招標(biāo)投標(biāo)過程中容易引發(fā)的信用問題而采取的一種特定形式，可避免招標(biāo)人因投標(biāo)人的不當(dāng)行為遭受經(jīng)濟(jì)上的損失，并確保這種行為發(fā)生后能獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是一種維護(hù)招投標(biāo)市場(chǎng)秩序的資金保障，能促進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

二、 投標(biāo)保證金管理實(shí)務(wù)中存在的問題

自全國各地開展交易市場(chǎng)整合，建立統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)，成立公共資源交易中心后，原分散在采購代理機(jī)構(gòu)、市招標(biāo)站、市土地儲(chǔ)備交易中心收取的投標(biāo)保證金，變成投標(biāo)人按文件要求繳入公共資源交易中心賬戶，由交易中心統(tǒng)一進(jìn)行管理。雖然《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》等法律法規(guī)對(duì)投標(biāo)保證金管理做出了相應(yīng)的規(guī)定，但具體的實(shí)務(wù)操作中沒有對(duì)應(yīng)的實(shí)施細(xì)則對(duì)其管理流程或模式予以嚴(yán)格規(guī)定，在對(duì)保證金的規(guī)范管理操作中存在諸多困難，主要問題表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：

（一）投標(biāo)人繳款形式隨意，保證金管理缺乏制度規(guī)范

目前的招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定繳納保證金應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。但目前大多數(shù)地區(qū)已采用電子招投標(biāo)系統(tǒng)，電子招投標(biāo)系統(tǒng)的上線對(duì)投標(biāo)人繳納保證金的形式有特定要求，針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目會(huì)生成獨(dú)立的銀行賬號(hào)，通常要求投標(biāo)人通過對(duì)公賬戶進(jìn)行網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)款，轉(zhuǎn)入賬戶也必須對(duì)應(yīng)所投項(xiàng)目的銀行賬號(hào)，只有按規(guī)定繳款才不會(huì)影響保證金到賬和及時(shí)退付，才能充分發(fā)揮電子招投標(biāo)系統(tǒng)對(duì)保證金管理的積極作用。而一些投標(biāo)人仍然保持傳統(tǒng)思想，不仔細(xì)閱讀采購公告，認(rèn)為只要繳了錢就行，隨意以個(gè)人名義繳納投標(biāo)保證金，或以電匯形式繳款，甚至還有繳入賬號(hào)錯(cuò)誤等情況，不僅增加了投標(biāo)保證金退款工作量及難度，還影響開評(píng)標(biāo)活動(dòng)順利開展。

（二）交易業(yè)務(wù)日益增長與人員力量、業(yè)務(wù)水平不匹配

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以及根據(jù)“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、能進(jìn)必進(jìn)”要求，公共資源項(xiàng)目逐年增多，交易業(yè)務(wù)量日益增長，保證金管理工作量逐年增長，不管是交易中心工作人員還是代理機(jī)構(gòu)，人員力量有限，跟不上交易業(yè)務(wù)增長步伐。交易中心財(cái)務(wù)人員疲于應(yīng)付日常的退款工作，對(duì)投標(biāo)保證金的管理不細(xì)致，只是做到單純的記錄收入和支出，以及當(dāng)下的賬戶余額是多少，對(duì)于每一個(gè)項(xiàng)目的每一筆資金的收入和支出沒有詳細(xì)的記錄，對(duì)于單個(gè)企業(yè)的投標(biāo)保證金的交易記錄也是模糊的，保證金管理比較混亂。另一方面，代理機(jī)構(gòu)人員變動(dòng)較大，業(yè)務(wù)水平參差不齊。由于離職率高，變動(dòng)頻繁，老員工與新員工之間交接不到位，對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉，不按規(guī)定流程操作，造成保證金不能及時(shí)退回投標(biāo)人。

（三）銀行系統(tǒng)對(duì)投標(biāo)保證金的管理跟不上需求

公共資源交易中心會(huì)選取不同的銀行開設(shè)投標(biāo)保證金專戶來辦理資金結(jié)算業(yè)務(wù)，不同的銀行機(jī)構(gòu)操作系統(tǒng)各有差異，雖然各家銀行根據(jù)需求在不斷改進(jìn)，但仍無法全部滿足交易平臺(tái)對(duì)保證金管理的需求，在保密性、方便性、及時(shí)性等方面各有優(yōu)勢(shì)及不足。主要不足表現(xiàn)有：銀行流水在開標(biāo)前未屏蔽，存在投標(biāo)人信息泄漏的風(fēng)險(xiǎn);開過標(biāo)的銀行子賬戶仍然可以繳入款，容易造成投標(biāo)人繳錯(cuò)賬號(hào);網(wǎng)絡(luò)信號(hào)不穩(wěn)定，銀行未能及時(shí)將投標(biāo)人繳款信息推送到交易平臺(tái)，影響交易活動(dòng)開展;對(duì)于跨行、現(xiàn)金繳款、電匯等形式繳入的投標(biāo)保證金，銀行系統(tǒng)中缺少對(duì)方賬戶信息，在退款時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)錯(cuò)誤，退不出去，存在退款不及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn);銀行退款記錄未備注所屬項(xiàng)目名稱和編號(hào)，對(duì)賬不便等等。

（四）交易平臺(tái)電子招投標(biāo)系統(tǒng)不完善

雖然傳統(tǒng)的手工交易模式漸漸淘汰，被電子招投標(biāo)模式取代，但由于電子招投標(biāo)系統(tǒng)的不完善，利用不到位，無法實(shí)現(xiàn)全流程電子化管理，仍存在操作流程煩瑣，以及手工進(jìn)行投標(biāo)保證金收退現(xiàn)象。加上各地公共資源交易中心采用的電子交易系統(tǒng)并不統(tǒng)一，操作流程及要求細(xì)節(jié)上各有不同，給投標(biāo)人及代理機(jī)構(gòu)參加投標(biāo)也帶來一定困擾。電子招投標(biāo)系統(tǒng)的不完善表現(xiàn)有：電子招投標(biāo)管理系統(tǒng)不接受柜臺(tái)存現(xiàn)或者轉(zhuǎn)賬，必須網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬，否則交易系統(tǒng)無法接收到齊全的繳款人信息，造成退款失敗;項(xiàng)目結(jié)束達(dá)到保證金退還條件后，交易系統(tǒng)不能做到自動(dòng)發(fā)起退款，仍需人工進(jìn)行一家家退款操作，退款效率低;退款后，未自動(dòng)接收銀行退款結(jié)果，當(dāng)退款不成功時(shí)無提示。電子招投標(biāo)系統(tǒng)的不完善影響著投標(biāo)保證金管理工作效率，存在損害投標(biāo)人利益的可能，在一定程度上制約公共資源交易事業(yè)的發(fā)展。

三、 提高投標(biāo)保證金管理效率的方法

在交易項(xiàng)目不斷增長，保證金金額越來越大的情況下，做到賬務(wù)清晰、確保資金安全、提高收退效率，促使公共資源交易活動(dòng)順利開展，已經(jīng)成為公共資源交易中心一項(xiàng)重要工作。以桂林市公共資源交易中心為例，桂林市公共資源交易中心于2016年7月1日正式掛牌運(yùn)行，市本級(jí)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)及礦業(yè)權(quán)出讓及政府采購項(xiàng)目進(jìn)入中心集中交易、集中監(jiān)管。自2017年6月1日起，市本級(jí)水利水電工程項(xiàng)目、交通運(yùn)輸工程項(xiàng)目及縣（區(qū)）的公共資源交易項(xiàng)目按“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、能進(jìn)必進(jìn)”要求，也統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)交易。2017年中心收到投標(biāo)保證金39.51億元，2018年中心收到投標(biāo)保證金45.46億元，比上年增長15.06%;2019年中心收到投標(biāo)保證金66.28億元，比上年增長31.41%。桂林市公共資源交易中心通過三年的運(yùn)行，無論是體制機(jī)制改革還是交易業(yè)績都取得了明顯成效。

（一）完善投標(biāo)保證金管理制度，為依法合規(guī)管理投標(biāo)保證金提供保障

1. 規(guī)范及縮減保證金繳納形式。規(guī)定投標(biāo)保證金的付款方與投標(biāo)人完全一致方為有效繳納保證金，從而加大圍標(biāo)串標(biāo)的難度，提高對(duì)中標(biāo)人的約束力，更好地維護(hù)招標(biāo)人交易活動(dòng)結(jié)束后的權(quán)益;在電子化招投標(biāo)模式的運(yùn)用中，支票、本票、匯票等保證金繳納形式已不能很好地適應(yīng)需求，在21 世紀(jì)“信息時(shí)代”的大背景下，金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函，應(yīng)是投標(biāo)保證金繳納的最佳選擇，可以大幅度減少保證金的進(jìn)出，提高工作效率;或者采用網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬，到賬即時(shí)，查詢方便，退款便捷，可以成為投標(biāo)保證金繳納的次要選擇。

2. 建立投標(biāo)保證金監(jiān)管制度。規(guī)定公共資源交易中心在項(xiàng)目結(jié)束后，要在門戶網(wǎng)站上實(shí)時(shí)公布投標(biāo)保證金清退情況，接受社會(huì)監(jiān)督;行政監(jiān)督部門與監(jiān)察、審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)公共資源交易及平臺(tái)運(yùn)行的審計(jì)監(jiān)督，定期依法開展保證金財(cái)務(wù)管理的督查工作，防范各種權(quán)錢交易和暗箱操作，維護(hù)招標(biāo)人和投標(biāo)人的權(quán)益。

（二）加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)管理，提升業(yè)務(wù)操作水平

定期安排代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在交易中心網(wǎng)站公開操作流程，開通多方式學(xué)習(xí)渠道，提升代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)操作水平;制訂代理機(jī)構(gòu)考核管理辦法，聯(lián)合財(cái)政、國土、住建等行政主管部門一起對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，將保證金清退納入考核項(xiàng)目，當(dāng)代理機(jī)構(gòu)無正當(dāng)理由、未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦理保證金退款手續(xù)時(shí)進(jìn)行扣分處理，對(duì)扣分達(dá)到一定程度的代理機(jī)構(gòu)，暫停其一段時(shí)間的代理業(yè)務(wù)，促使代理機(jī)構(gòu)更主動(dòng)地熟悉業(yè)務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)政銀溝通合作，完善銀行系統(tǒng)，提高保證金收退效率

選取1～2家銀行開設(shè)投標(biāo)保證金專用賬戶，實(shí)行“統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一收取、統(tǒng)一退付劃轉(zhuǎn)”;協(xié)調(diào)合作銀行派專人負(fù)責(zé)投標(biāo)保證金賬戶管理，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決;協(xié)調(diào)銀行根據(jù)電子化管理需求改良系統(tǒng)，提高工作質(zhì)量和效率，改良方面主要包括：①對(duì)投標(biāo)單位繳納的保證金數(shù)據(jù)在投標(biāo)截止時(shí)間前進(jìn)行加密，銀行、交易中心工作人員均查不到保證金繳納信息，投標(biāo)截止時(shí)間到，銀行系統(tǒng)才能解密并發(fā)送對(duì)應(yīng)交易項(xiàng)目的保證金繳納信息，有效防范投標(biāo)單位信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)，堵住管理上的漏洞;②投標(biāo)截止后，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的銀行子賬戶關(guān)閉進(jìn)賬，減少投標(biāo)人繳錯(cuò)賬號(hào)的概率，有效降低交易成本;③交易活動(dòng)結(jié)束后，銀行系統(tǒng)實(shí)時(shí)接收交易系統(tǒng)推送的退款指令，及時(shí)進(jìn)行保證金退款，在退款記錄上備注所屬項(xiàng)目名稱或編號(hào)，并反推送退款結(jié)果至交易平臺(tái)，方便對(duì)賬及查詢，保障投標(biāo)人權(quán)益;④完善銀行賬戶進(jìn)賬功能，對(duì)于繳款人信息不全、不按規(guī)定繳款的，銀行直接拒絕接收入賬，借以警示投標(biāo)人繳款方式有誤，重新選擇繳納方式，保障交易活動(dòng)有效開展。

（四）完善電子招投標(biāo)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)保證金收退全流程電子化

進(jìn)一步整合規(guī)范公共資源交易平臺(tái)，不斷完善分類統(tǒng)一的交易制度規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范，促進(jìn)平臺(tái)互聯(lián)互通和信息充分共享。明確交易、服務(wù)、監(jiān)管等各子系統(tǒng)的功能定位，并同步規(guī)劃、建設(shè)、使用信息基礎(chǔ)設(shè)施，完善相關(guān)安全技術(shù)措施，確保系統(tǒng)和數(shù)據(jù)安全。推動(dòng)電子擔(dān)保保函在公共資源交易領(lǐng)域的應(yīng)用，降低企業(yè)交易成本，提高交易效率。實(shí)現(xiàn)保證金收退模塊全流程電子化，安全可靠、保密性強(qiáng)，有效防止投標(biāo)人信息的外泄，明顯縮短保證金收退周期，降低人工成本，提高資金管理的準(zhǔn)確度，大大提高工作質(zhì)量和效率。

四、 結(jié)語

為了保證資金安全，保障交易活動(dòng)合法合規(guī)開展，保證金的管理亟需制度化、科學(xué)化、規(guī)范化。完善投標(biāo)保證金管理制度，堅(jiān)持保證金的集中收取退付，建立投標(biāo)保證金信息化管理體系，簡化保證金管理工作流程，提高保證金收退效率，是公共資源交易市場(chǎng)體系構(gòu)建的必然要求，更是公共資源交易平臺(tái)整體建設(shè)升級(jí)必不可少的一環(huán)。

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作者簡介：劉雪坪，桂林市公共資源交易中心。