論野生動物保護綜合行政執法的困境與對策

廖相杰

湖南理工學院，湖南 岳陽 414000

當前我國野生動物保護綜合行政執法工作中確實存在諸多問題，但同時也具備開展改革的堅實的法律基礎和實踐基礎，本文就目前野生動物保護綜合行政執法中存在的問題提出相應的解決措施，為當前野生動物保護綜合行政執法改革提供新思路。

一、野生動物保護綜合行政執法改革的必要性

（一）促進生態經濟發展的時代使命

生態興則文明興，生態衰則文明衰，我國必須努力踐行生態環境保護，踐行可持續發展戰略。①加強野生動物保護的執法力度，努力解決當前野生動物保護執法過程中的種種頑疾，從而維持生物多樣性和生態系統多樣性，維持健全的生態系統，而健全的生態環境反哺生物的生存和繁衍，二者相輔相成，互相促進，保持生態系統的有序運轉。與此同時，借助良好的生態環境，合理發展生態高效的優秀企業，達到經濟穩步發展與環境持續穩定的和諧共生局面，建設人類生態與自然生態和諧統一與可持續發展的生態經濟，為我國經濟發展添入新的活力，同時這也是我國經濟社會發展的時代使命。

（二）提升國家治理現代化水平的重要途徑

國家治理現代化包括兩個方面，一是國家治理體系現代化，二是治理能力現代化。國家治理的價值體系是指在國家治理領域中社會意識的集中反映。②國家治理體系則具體包括政治、經濟、文化、社會、生態環境保護等各個方面的治理，而野生動物保護綜合行政執法工作正是生態環境保護治理體系中的重要組成部分。疫情的暴發和后續發展直接暴露出我國生態環境保護治理能力和治理體系以及應對突發性公共衛生事件的能力存在缺陷。根據依法治國戰略，完善野生動物保護的立法、執法、司法三方面，嚴格精準化地提高治理能力，高度詳細化治理體系和制度，以全方面的覆蓋、高要求的目標完善野生動物保護法律，穩步提升生態環境保護現代化治理能力，打造現代化治理強國。

二、野生動物保護綜合行政執法改革中存在的問題

（一）法律法規不完善

在我國龐大的法律體系中，已經出臺《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》等，然而其中的核心卻是利用理念強于保護理念，對于野生動物的保護僅限于“珍稀瀕?！保叭小眲游?，而對于普通的野生動物并未作嚴格禁止性規定。加上我國法律并未明令禁止野生動物合法有序的正常交易。如此一來，野生動物保護屏障便出現缺口，不法分子鋌而走險，濫捕野生動物，隨之而來的是生物多樣性被破壞，生態經濟發展停滯不前。

（二）執法事項不明晰

野生動物保護綜合行政執法改革由來已久，由于不斷發展變化著的實際，法律法規所規定的執法事項無法適應行政執法活動中出現的新情況，甚至有大量冗長卻未能有效發揮實際作用的執法事項，并且缺少應對新情況、新現象的執法事項。有余亦有缺，致使行政執法人員對相應的執法事項認知不清，無法準確把握執法方向，導致現實中存在大量交叉執法、重復執法現象，極大降低了綜合行政執法效率。

（三）執法監管不到位

野生動物保護綜合行政執法監管不到位分為兩個部分，一是執法工作人員對非法捕獵者的違法捕獵活動監管不到位，現在物流發達、信息暢通，違法者可以通過各種渠道將野生動物販運出去，導致破壞野生動物的現象時有發生。③由于基層執法在執法力量、執法人員素質、專業執法裝備、執法專項基金投入上都有所欠缺，現有的一線執法力量難以有效應對非法捕獵者層出不窮的違法捕獵行為。二是行政執法體系內部相關監管部門對于一線執法人員的執法工作監管不到位。部分執法人員在執法過程中存在執法不作為、選擇性執法、折扣式執法等現象，嚴重擾亂了執法體系和執法工作秩序。

（四）協同合作不順暢

由于現有各部門缺乏執法力量，執法職責尚未完全落實，導致在需要不同部門共同發力的具體執法事項上，存在部門之間互相推諉、扯皮的現象，使原本任務艱巨的野生動物保護綜合行政執法工作變得越發困難。例如，非法捕獵者利用快遞買賣野生動物及其制品，需要市場監督管理部門與交通運輸部門共同合作，然而效果卻始終差強人意。

（五）運行機制不完善

野生動物保護綜合行政執法作為一個有機整體，需要充分發揮各部分的作用，才能形成強大的生命力。野生動物保護綜合行政執法運行機制內容繁多，有執法人員準入機制、專業素養培養機制、執法人員執法履職評估機制；有監督部門審查機制，跨領域配合執法機制等。凡此種種，皆為必需，同時更加需要相互配合，任何一個機制都無法單獨存在并運行，需要在整體中發揮其作用。目前看來，野生動物保護運行機制尚未形成與完善，其中一方面是因為各機制尚在創建完善中，另一方面是因為始終缺少一種新型改革機制將各部分有效整合在一起。

三、野生動物保護綜合行政執法改革的可行性

（一）法律基礎

我國的野生動物保護法是隨著新中國成立后我國社會的進步而逐步建立和完善起來的。④從新中國成立至今，大致可以將野生動物保護法律法規分為三個部分。

1.野生動物保護的相關法律。主要包括5部法律，分別是：《海洋環境保護法》 《森林法》 《草原法》 《漁業法》 《野生動物保護法》，從各領域對野生動物保護作出了法律保障，使得野生動物保護法制體系初步建立。

2.野生動物保護的行政法規。這些針對野生動物保護的行政法規，是由國務院制定并發布的，包括決議、決定、條例、章程等多種形式。這一類的行政法規主要有《野生動物資源保護條例》《自然保護區暫行條例草案》 《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》。

3.野生動物保護的地方性法規。各地方人民代表大會及其常委會根據地方的實際需要制定了針對性強、覆蓋面廣的地方性法規，此類法規幾乎遍及我國全部省市。例如，《北京市野生動物保護管理條例》 《重慶市野生動物保護規定》等。

（二）實踐基礎

1.現行野生動物保護綜合行政執法的實踐探索

野生動物保護綜合行政執法是一個有機整體，需要多部門合作共同發力。而自實施綜合行政執法改革以來，全國上下堅持貫徹中央精神，將綜合行政執法體制改革落實到實處，在各領域都取得了顯著成效。如市場監管部門主要負責野生動物制品的安全監管工作，生態環境保護部門則主要負責生物多樣性保護以及野生動物棲息地保護。同時對于需要配合的執法領域，相關部門加強配合，取得了良好的執法效果。如偷獵盜獵執法、疫源疫病管理等職責領域需要各部門共同發力，聯動配合。在此基礎之上，我國野生動物保護工作取得了可喜的成績，根據《生存地球報告2018》，全世界野生動物種類在急劇下降，我國穩住了急劇下降的趨勢，中國受威脅野生動物物種數量排名居第三位，但是從中國幅員遼闊、經濟發展等大背景下來看，中國的野生動物保護工作仍取得了積極進步。

2.野生動物保護公益訴訟的興起與發展

近年來，野生動物保護公益訴訟的發展為野生動物保護事業提供了強大動力。對于違法行為，由檢察機關提起相應的刑事公益訴訟附帶民事公益訴訟，在追究刑事責任的基礎之上，要求違法者承擔公益侵害責任，賠償財物。將賠償財物納入政府財政非稅專戶管理，用于野生動物資源保護和生態資源恢復之用；同時要堅持具體問題具體分析的原則，對于不同的案件事實，通過咨詢專家意見、委托鑒定、委托評估、聘請專家輔助人出庭等新型辦案方式，分類確定賠償標準，使用以替代性方式修復已被損害的生態資源，實現對生態環境和資源的有效司法保護。

四、野生動物保護綜合行政執法機制的完善路徑

（一）法律法規完善化

依據實際情況的變化和需求，對重點保護野生動物名錄進行及時調整。⑤在加強對“珍惜瀕?！焙汀叭小眲游锉Ｗo的基礎之上，對普通野生動物的保護也必須進行法律規定，除經過科學研究論證表明對人類健康無危害的野生動物外，其他都應當列入立法保護，嚴禁非法捕獵、食用，存在特殊科學研究需要的，在不破壞野生動物資源的前提下可適當利用。對于極小部分可食用野生動物，實行嚴格的檢驗檢疫制度，嚴防死守野生動物病毒傳播公共衛生事件的發生。對于人工養殖可食用性野生動物的工商戶，實施更加嚴格的資格審查流程和衛生評判標準，相關職能部門制定定期實地檢查機制，如若存在不規范生產經營，就堅決取締。

（二）執法事項清單化

切實加強對野生動物保護領域行政處罰和行政強制事項的源頭治理。⑥對于長期沒有執行或者已經沒有必要存在的執法事項，經過合法程序予以清理；因行政執法現象中出現的新情況而需要增加新型執法事項，依法逐條進行合法性、合理性、必要性審查。明確執法事項第一責任主體，落實執法職責，避免執法上下層級之間互相推諉、扯皮，推卸責任。以執法事項清單化管理為依托，大力清理重復執法、多頭執法現象，節約行政執法資源。按照公開、透明、高效原則和履職需要，制作統一的執法工作手冊，明確執法工作的程序、規范、目的等，并通過法律明文規定執法全過程，不留漏洞，在源頭上避免執法人員不執法、亂執法現象。

（三）執法監管嚴格化

加強野生動物保護執法，需要執法人員對非法捕獵者進行嚴格管控。通過增加執法資金投入、提高執法人員專業素質、引入先進專業設備和管理體系等方法提高行政執法隊伍的執法能力，強化現有的一線執法力量，與不法分子斗爭到底；加強野生動物保護執法，需要加強執法體系內部對執法人員的監管。通過健全問責機制等方法，使執法者承受一定的職責壓力，使其充分認識到執法的重要性，從而自覺提高執法積極性和主動性，規范執法行為，切實履職為民。對那些在野生動物保護執法過程中有法不依、執法不嚴和違法不究的執法人員，應當從黨紀、政紀責任和國家法律責任三個層面全面予以問責和追責，使執法不作為、亂作為和怠作為無處容身。⑦

（四）部門合作協調化

一是加強不同行政執法部門之間的合作。環境保護、林業、農業農村、市場監管等部門在落實本部門職責的基礎之上，應當積極探求部門合作，這是解決跨領域、跨區域執法的不二法門。在開展打擊野生動物違法行為的活動中，各司其職，相互配合，林業部門加強對野生動物棲息地的保護及日常巡邏；市場監管部門依法檢查食品原料市場、餐飲場所、商品交易場所，嚴厲打擊非法出售、食用野生動物行為，并對相關違法機構進行嚴厲的批評教育；農業農村部門作為水生野生動物的主管部門，應加強依法依規實施野生動物檢疫等；交通運輸部門依法對運輸場站實施源頭管理。⑧二是建立行政執法與刑事司法的有效銜接和快速聯動機制。司法機關依法裁決違法活動，并向相關執法部門發出檢察建議；行政執法機關有序高效開展打擊違法活動，行政執法部門與司法機關按需建立定期互動機制，互邀業務骨干開展專業講座，以此彌補雙方不足，檢察機關與行政執法機關高效互動，加強司法與執法的銜接，以便真正達到保護野生動物的根本目的。

（五）運行機制暢通化

2020年2月，全國人大常委會通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。以此為契機，全面整合協調野生動物保護綜合行政執法運行機制，完善一線執法人員工資政策，推進執法人員依法參加工傷保險，提高執法人員履職能力；加強執法人員業務能力建設，健全教育培訓機制，提高執法人員的業務能力和綜合素質，不斷完善專業素質培養機制；全面落實行政執法責任制，完善監督審查機制，暢通運行體制。

注釋：

①袁家春.生態環境保護與經濟發展的關系研究［J］.生態經濟，2020（3）：230-231.

②薛瀾.頂層設計與泥濘前行：中國國家治理現代化之路［J］.公共管理學報，2014.

③見軍林，陳學婷.岐山縣野生動物保護存在的問題及管理對策［J］.現代農業科技，2020.

④許迎春.中國野生動物保護法制的研究［D］.咸陽：西北農林科技大學研究生畢業論文，2007.

⑤蔡學恩.修改野生動物保護法，源頭控制重大公共安全風險［J］.江西農業，2020.

⑥國務院辦公廳關于生態環境保護綜合行政執法有關事項的通知［H］.2020.

⑦劉長秋.加大野生動物保護法執法力度［N］.聯合時報，2020.

⑧王悅群.關于亟待加強野生動物保護的幾點建議［N］.人民政協報，2020.