地方立法后評估制度法治化*
——以《甘肅省防震減災條例》立法后的評估為例

麻曉婧 呂郁昕 強 玫

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730030

一、地方立法后評估相關概念的界定

作為國家立法的執行和補充，地方立法是指法定的地方國家機關（如有立法權的人大及其常委會、地方政府等）依照憲法、法律和行政法規的規定，制定、修改、解釋或者廢止規范性法律文件的活動。因此通過地方立法活動產生的規范性法律文件包括：地方性法規、地方政府規章、民族自治條例和單行條例。

關于立法后評估的概念，盡管學界眾說紛紜，但本質上是一致的。立法實踐中，如《條例》立法后評估所依據的《甘肅省人大常委會地方性法規立法后評估辦法》（以下簡稱《立法后評估辦法》）也對立法后評估的概念做了規定，各地的規定也是大同小異。本文認為，地方立法后評估是指為了更好地實施、修改、完善地方性法規、規章等，在其頒布實施一段時間后由一定的主體對其文本質量和實施效果通過一定程序，依據一定的評估標準體系進行分析評價，得出的結果將為修繕和矯正相關立法提供指導、借鑒?；诖?，本文將對地方立法后評估制度的評估主體、評估標準體系、評估結果應用三個必須要素進行論述。

二、地方立法后評估主體的確定

由誰來負責地方立法后評估，是由構建地方立法后評估制度時不同的價值取向決定的。目前學界存在不同的觀點：一種是誰制定，誰評估。立法實踐中通常的做法包括由地方人大常委會或者其法律工作委員會來擔任的、由人大的專門委員會來擔任的、由地方人民政府的法制部門來擔任的、上述主體與被評估的地方立法相關行政部門（執行機關）分工負責的；持這一觀點的學者們認為立法機關天然具備公信力和權威性，而地方立法的執行機關掌握著地方立法實施情況的第一手資料，直接準確。但是這種觀點無論從哪方面看，本質上均屬于對地方立法的自查自評。從我國現行的立法體例來看，大部分地方性法規和政府規章草案要么直接由地方人民政府法制部門起草，要么由地方立法相關行政部門（執行機關）起草交地方政府法制部門審核。因此，無論是上述哪一個作為評估主體，都是有違正當程序原則的，而且很容易產生“王婆賣瓜，自賣自夸”的嫌疑，不利于社會公眾對評估結果的認可。

而另一種觀點是由獨立的第三方作為地方立法后評估的主體。持此觀點的學者認為，由于“其超然于法律法規制定與執行的公共部門之外，與被評估的法律法規沒有密切的利益關系，可以在很大程度上保證評估結果的客觀公正性。”②黨的十八屆四中全會提出“要完善立法體制，引入第三方評估，深入推進科學立法、民主立法”。放眼世界，引入獨立的第三方評估機構作為立法后評估的主體已是大勢所趨。綜上所述，由獨立的第三方擔任評估主體不僅適應我國加強社會管理創新和法治理念轉變的要求，更符合立法上的正當程序，更具專業性、公正性、權威性，可動員社會力量協同參與、公眾廣泛參與，易于為社會公眾所信服和接受。在具體的立法實踐中，可以采用由地方人大主導，聯合被評估的地方立法相關的行政部門（執行機關）以立項招標而委托獨立的第三方作為評估主體。

《條例》的立法后評估主體即是由這種獨立的第三方機構來承擔的。2018年，甘肅省人大教科文衛委員會、甘肅省人大常委會教科文衛工作委員會根據年度工作計劃，通過聯合甘肅省地震局委托第三方評估的方式開展了《條例》的立法后評估工作。恰逢《條例》頒布實施20周年，作為全國防震減災領域內第一部開展立法后評估的地方性法規，為2020年正在開展的《中華人民共和國防震減災法》立法后評估工作提供了積極的借鑒和參考。

三、地方立法后評估標準體系的構建

地方立法后評估的標準應是對地方立法文本質量和實施效果進行評價時評估主體所依據的準繩或者規范，即可以直觀地反映被評估的地方立法自身質量和實施效果的指標。在地方立法實踐和學界，針對地方立法后評估所采用的標準基本一致。目前，各個標準之間是處于同等地位還是存在先后順序沒有明確規定，立法實踐中大多未區分不同的評估標準，各標準間處于同等地位。有學者認為這將影響評估標準適用的可操作性，他在研究立法后評估標準時提出各個標準應是不等價的，并且為各個標準分配了不同的分值。③還有學者根據評估工作的特點，提出將立法后評估的標準劃分為兩類：一類是必評標準，即每項地方立法后評估必須要采用的標準，包括合法性、合理性、實效性、協調性、立法技術性（規范性）；另一類是選評標準，即根據被評估地方立法的具體內容和實際需要在必評標準上又額外增加的標準，不是每項地方立法后評估都需要進行，比如社會認同度、成本效益、可操作性等。《立法后評估辦法》中做了這樣的規定，地方性法規立法后評估的具體評估標準，依據第九條所規定的評估內容，按照科學合理、定性與定量相結合的原則研究確定，可以在第九條中選擇一項或數項進行。以《條例》的立法后評估為例來看評估標準體系的構建：

（一）合法性評估?！稐l例》符合上位法《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國防震減災法》等的規定，經過對照分析，未發現與上位法相抵觸的情形；《條例》設置的各項制度與國家相關法律法規的立法精神、立法原則相符，未超越地方立法權限；符合國家現行防震減災救災的總體部署、要求和方針政策。

（二）合理性評估?！稐l例》涉及縣級以上人民政府職能32條，涉及地震部門職能26條，涉及相關部門職能18條?！稐l例》將上位法與甘肅實際相結合，各方面的職責、權利義務配置比較合理平衡，制度創設及其他規定比較合理，設置的行政許可、行政處罰比較恰當。特別是從政府、職能部門、社會公眾等各個層面細化規定了防震減災工作，比較符合防震減災工作的規律和甘肅防震減災工作的實際。

（三）規范性評估（立法技術性）。《條例》采用了章節式結構，法規名稱比較準確，結構編排比較合理，章節和條款項的次序安排符合立法技術規范，概念及語言表述比較簡明、準確。作為一部實施性的地方性法規，條文中基本不存在照抄照搬上位法的情形，章節與法規名稱相符，章節之間能夠對應。行為模式與法律責任互相配套，違法行為均有相應的處罰規定。整體架構較為周延，邏輯性較強。

（四）協調性評估。《條例》與中國地震局部門規章以及甘肅省相關地方性法規、政府規章內容比較協調，立法技術統一，對于同一領域的規定協調一致，不存在相互沖突的情形。各種關系的調整符合相關法律法規規定，與現行防震減災的工作方針和要求相契合?！稐l例》的相關配套制度比較完善，防震減災法規體系建設較為完備。

（五）可操作性評估。《條例》突出了實用功能，較大程度地實現了立法的細化和具體化?！稐l例》共五十九條，除五條為原則和倡導性規定外，其余五十四條均為比較明晰、具體的實施性規定。如第五十四條關于違法后采取相應補救措施的規定，增強了《條例》的可操作性。

（六）社會認同度評估?！稐l例》規定的內容比較切合實際，《條例》中總則、防震減災規劃、地震監測預報等八項主要內容都得到了職能部門和公眾的認可，尤其是防震減災知識的宣傳普及，以及教育部門應將防震減災知識作為學生安全教育內容的規定，體現了較強的群眾性、普及性和要求公眾自覺遵守的程度。

（七）實效性評估?！稐l例》在建立防震減災工作體制機制，防御和減輕地震災害、最大限度地保護人民群眾的生命財產安全、保障經濟社會可持續發展方面發揮了重要作用，其規定的內容基本上得到了社會各界的普遍遵守執行，基本上實現了預期的立法目的和社會效益。

（八）其他方面評估。《條例》的結構安排較為合理，各條款項設置比較明確、得當，邏輯結構比較清晰，標點數字表述符合國家語言文字規范。如防震減災規劃明確由地震部門和規劃部門共同編制，體現了地震部門在防震減災日常管理工作中的主體作用；地震監測預報中規定了地震預報實行統一發布制度，確保了信息的真實可靠等。

綜上可以看出，《條例》立法后評估所采用的評估標準，既有通行標準，又結合甘肅省的實際和防震減災工作的需要，增加了可操作性、社會認同度等標準，而對于對成本效益標準的評估《條例》并未選擇。這樣有區別的評估標準體系，就較為全面地反映出了《條例》的文本質量和實施效果，具有較強的針對性、可操作性和地方特色。

總之，在構建地方立法后評估標準體系時，除了要以通行的標準為基礎外，還要根據被評估的對象，評估的目的、意義等方面的不同，建立科學、開放、靈活、動態的地方立法后評估標準體系，因地、因時、因事制宜，才能使地方立法后評估更加全面、有針對性。

四、地方立法后評估結果的適用

立法后評估所形成的評估報告是評估主體對于地方立法自身質量和實施效果的看法或者評價的載體，而立法后評估結果的適用，即是相關部門對于評估報告中提出的看法或者評價（問題和意見建議）所做出的回應和反饋（是否采納、采納多少），這既是立法后評估能否取得成效的關鍵所在，也是立法后評估的最終意義。那么，立法后評估結果的效力究竟如何？怎樣適用才不會使立法后評估流于形式而發揮最終的效果呢？

有觀點認為，立法后評估結果是地方立法制定機關、執行機關得到立法或者執法方面信息反饋的重要方式，但其本身并不具備約束效力甚至是法律效力，立法后評估結果的適用應當是一種重要的立法事實性信息參考?！稐l例》立法后評估所依據的《立法后評估辦法》對于評估結果適用的規定正好與此觀點相吻合，“立法后評估報告提出的意見和建議應當作為修改、廢止法規，改進執法工作的重要依據。屬于立法方面的評估意見，由主任會議交省人大有關專門委員會或常委會工作機構研究處理；屬于執法方面的評估意見，由常委會辦公廳轉交相關部門研究處理”。實踐中，立法后評估結果可以作為立法機關根據需要對地方立法進行及時有效“立、改、廢”的重要參考依據和參考材料；對執法中存在的問題，督促執法機關按照評估結果提出的意見和建議，及時制訂整改落實方案，形成整改臺賬，完成整改任務，建立長效機制；舉一反三，對從中反映出的立法工作中存在的通病，在今后立法中合理規避，取長補短，達到改善和強化立法工作的最終目的。

注釋：

①《甘肅省防震減災條例》由甘肅省第九屆人民代表大會常務委員會第六次會議于1998年9月28日通過施行；2011年，根據《中華人民共和國防震減災法》及相關法律法規對《條例》進行了修訂.

②汪全勝，金玄武.論構建我國獨立第三方的立法后評估制度［J］.西北師大學報：社會科學版，2009（09）：98.

③俞榮根.地方立法后評估指標體系研究［J］.中國政法大學學報，2014（01）：46-47.俞榮根教授建議的標準權重比例為：必要性10分、合法性10分、合理性25分、可操作性20分、地方特色25分、技術性10分.