國家治理體系與治理能力現代化背景下消防執法法治化建設對策

李 卿

濟南市消防救援支隊法制與消防社會工作處，山東 濟南 250100

一、國家治理體系與治理能力現代化對消防執法的要求

（一）國家治理體系與治理能力現代化需要提高消防執法工作效率

國家治理體系與治理能力現代化是黨與國家針對當前社會面臨的形勢，對中國社會發展與建設提出的目標與要求，體現對社會主義發展建設規律的新認識。消防執法工作關系著社會發展與穩定，消防執法的效率直接影響日常的消防管理。從我國的城市與農村建設與發展上看，消防執法面臨著復雜化、任務艱巨化的特點，國家治理體系與治理能力現代化要求構建一支執法規范化、執法效率化、高素質、高水平的消防執法隊伍，不斷的提升消防執法的質量與水平。

（二）國家治理體系與治理能力現代化要求增強消防執法工作的規范性

國家治理體系與治理能力現代化是借助國家行政執法、國家制度的安排與推進，實現國家的發展，其要求國家政府及其工作人員的各項工作需要以法律為準繩，法治化是國家治理體系的關鍵與核心內容，國家的各項制度與執法活動都需要按照法律的要求執行；國家治理體系與治理能力現代化要求消費執法的工作要按照《消防法》的相關要求進行執法，消防執法機關能夠嚴格執法，有效的維護社會的穩定。消防執法工作增強其規范性，切實提升消防執法的水平。

二、國家治理體系與治理能力現代化背景下消防執法法治化建設存在的主要難題

（一）消防執法存在多部門管理，執法的協調性差

國家治理體系與治理能力現代化要求提高消防執法的效率，但是多部門條塊分割的管理現狀難以提升效率?！断婪ā分忻鞔_規定公安部設置的消防局負責全國各地的消防監督工作，各地的消防執法工作主要是由各地的公安機關予以領導。從法律的規定上看，消防執法工作出現多部門領導管理的方式，這種分級管理的模式一定程度上保障公安機關的消防執法權。但是，我國的《消防法》中同時對特殊部門的消防執法權進行了特殊的規定，如特殊軍事機關、核電、海上天然氣等單位也擁有消防執法管理的權力。從消防執法工作上看存在條塊分割的現象。并且，消防同時也隸屬于政府部門管轄，而政府部門采用購買社會公共服務的方式充實消防隊伍，如2015年的天津集裝箱碼頭爆炸事件，天津新港中犧牲的104名消防員，24名屬于公安消防人員，其余80名屬于合同工，由天津港集團派遣。消防執法多部門管理的方式，容易出現消防執法工作的協調性不足的問題，作為保障社會消防安全的消防執法工作，其隊伍構成中多數為“合同工”，且為第三方負責招聘，其任職資格、經驗上存在不足，容易出現消防執法的不規范性。

（二）消防執法監督機制不健全

國家治理體系與治理能力現代化的核心是法治化，而監督是消防執法法治化的保障。消防行政執法具有一定的自由裁量空間，存在選擇性執法、以情代法、執法不公的問題，如在辦理消防行政許可上，存在部分申請主體的消防設施并不符合規范，但是消防執法監督員由于某種利益而盲目簡化申請審批的程序，導致執法不嚴的現象出現。公安部對消防執法工作的質量考評下發了要求文件，而各地根據自身情況制定消防執法的規定，但是從執法監督上看，公安機關作為消防執法部門同時也充當消防執法的監督部門，這種兼具運動員與裁判員的做法，難以達到消防執法監督的效果。

同時，消防執法中容易出現重罰款輕限期整改的現象，導致消防執法機構在執法過程中出現走馬觀花的現象，這種以罰款替代整改的執法方式，容易導致行政相對人不重視消防，寧愿罰款也不愿意停工整改。

（三）消防執法程序設置不科學

國家治理體系與治理能力現代化要求消防執法需要按照法律法規進行，《消防法》第54條、第60條、第70條中規定公安機關消防機構對于強制執行問題進行了規定，同時《消防法》中關于消防執法的程序要求上，消防執法程序主要是“消防執法人員針對違法行為進行調查取證——消防執法聽證程序——作出處罰的決定——行政復議——行政訴訟”，在實踐中消防執法機構針對行政相對人的行為做出行政處罰后，需要依靠當事人的自覺履行，導致消防機構做出的行政處罰具有“法律白條”的現象，消防機構強制執行力難以執行，消防執法人員只能不斷的下發《責令限期改正通知書》，不斷的啟動行政處罰程序，安全隱患難以在短期內整改解決。同時，人民法院與消防執法機關之間的交流溝通缺乏，法院對消防執法的工作了解不多，如在執行費用的收費上，“停業整改”的收費標準缺乏，容易導致法院不愿意受理消防機構申請強制執行的案件。

三、國家治理體系與治理能力現代化背景下消防執法法治化的對策

（一）統一與協調消防行政管理機構

目前消防局屬于軍事管理部門，公安消防大隊屬于公安機關設立的專門消防機構，同時新一輪的黨政機構改革中，公安消防部門管理的“消防工程”的職能為住建部，而其他的為應急管理部門，屬于將原來的職能“一分為二”。如果消防工程不合格以及消防管理不規范分別由不同的部門執法。從國家治理體系與治理能力現代化建設的要求上看，消防執法要走向專業化、細致化，將職能進行分工有助于集中消防力量應對社會中違反消防管理的責任問題。在消費執法法治化工作中需要深化機構改革，構建縣區為主、局隊合一的執法機構，消防局負責統籌，執法大隊具體負責消防執法，切實提高執法的效率。

（二）推進“雙隨機一公開”的監管機制

《關于深化消防執法改革的意見》中明確提出要從源頭執法治理上改革消防執法出現的“壟斷”局面，要創新消防執法的監督機制，強化源頭治理，強化消防執法的事中、事后監督，規范消防執法人員的執法行為，不斷深化與推進消防執法的社會化公開制度。國家治理體系與治理能力現代化的實現關鍵在于執行，正如習近平總書記所言“有了法律不實施，……制定再多的法律也無濟于事”，法律的生命與權威在于執行，當前在消防執法法治化建設的領域內，我國針對消防執法的問題已經制定了相關的消防法律法規，消防執法要想走向法治化，就需要行政權責明確、執法嚴明、公平公開的執法監督機制。消防執法工作中推進“雙隨機一公開”的監管，檢查執法的計劃、執法檢查的結果要向社會公開，在消防執法過程中對有消防隱患的單位，要重點監管。同時，對于消防執法工作要嚴格限制處罰自由裁量權的行使，針對消防處罰的裁量基準需要細化，明確執法的處罰條件、種類、幅度等，有效防止出現濫用執法權限的現象。

此外，要全面推進消防執法的全程錄像記錄，推廣執法記錄儀的使用，執法過程中涉及的人員、程序、結果、法律依據等予以公開，并實施雙人執法制度，要求執法人員必須要取得相關的資格證書，同時執法的文書裁判結果要向社會公開。

（三）推進消防執法程序法治化

國家治理體系與治理能力現代化要求依法行政，要求政府行政部門及其工作人員按照法定的程序行使職權，消防執法工作需要堅持程序的正當合法性。消費執法工作是消除火災隱患、保障人民生命財產安全的重要手段，但是執法過程中容易出現落實《消防法》不足的問題，需要推進消防執法程序法治化進程，需要在對執法自由裁量進行限制的基礎上，明確消防執法的具體程序。在《消防法》中在消防處罰前設置“限期改正”的前置條件，通過取消該條件的方式，防止出現以罰款或者無限性的下發限期整改的通知單替代行政處罰、強制執行，規范消防行政執法的程序。同時，在強制執行的程序上，需要強化消防機構與法院的溝通與聯系，要建立統一協調的機制，增進法院對消防執法工作的了解，同時對消防執法的強制執行工作予以配合、支持，切實推進消防執法法治化建設。