行政強(qiáng)制權(quán)在水行政執(zhí)法中的完善運(yùn)用

劉 冬 莫書婭 紀(jì)丁愈

四川水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 成都 611830

一、水行政強(qiáng)制概述

（一）水行政強(qiáng)制是指水行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的（迫使履行行政罰義務(wù)的對(duì)象方履行義務(wù)或者處于維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)公民人身健康、安全的需要），對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)、人身及自由等予以強(qiáng)制而采取的具體行政行為，包括水行政強(qiáng)制措施和水行政強(qiáng)制執(zhí)行。

水行政強(qiáng)制措施的目的在于預(yù)防或制止危害行為或危險(xiǎn)事態(tài)的發(fā)生、發(fā)展，防止證據(jù)毀損。

水行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于強(qiáng)制負(fù)有行政法義務(wù)的人履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。行政強(qiáng)制執(zhí)行必須有基礎(chǔ)行為和執(zhí)行行為兩部分。

（二）它的存在有兩種狀態(tài)，一是前提條件基于水行政處罰等行政決定拒不履行，進(jìn)而按照程序和規(guī)定所采取的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。二是即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行：在緊急防汛期，國(guó)家防汛指揮機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)特殊情況作出緊急處置。對(duì)河湖阻礙行洪的違法行為，直接下達(dá)強(qiáng)制執(zhí)行通知或決定。

（三）兩者的區(qū)別：共同點(diǎn)：行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行都屬于行政強(qiáng)制，帶有強(qiáng)制性。

不同點(diǎn)：（1）前提不同。（2）目的不同。（3）起因不同。（4）行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)必須有單行法律的特別授權(quán)。

二、水事法律制度中關(guān)于水行政強(qiáng)制行為的運(yùn)用

（一）《水法》規(guī)定：一是對(duì)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑和違法建筑等“強(qiáng)制拆除”；二是在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，“恢復(fù)原狀”；三是對(duì)拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費(fèi)的“加收滯納金”等水行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。

（二）《水土保持法》規(guī)定：一是查封、扣押實(shí)施違法行為的工具及施工機(jī)械、設(shè)備，這是行政強(qiáng)制措施的方式；二是傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣或?qū)ιa(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失，實(shí)施間接強(qiáng)制執(zhí)行的代履行方式；三是拒不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的采取“加收滯納金”的間接行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。

（三）《防洪法》規(guī)定：一是影響行洪的障礙物“強(qiáng)行清除”；二是圍海造地、圍湖造地、圍墾河道的代為恢復(fù)原狀和代履行；三是從事違法水事工程設(shè)施建設(shè)活動(dòng)的，逾期不拆除的，強(qiáng)行拆除。都屬于強(qiáng)制執(zhí)行方式。

（四）《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》涉水行政法規(guī)中常使用有“拆除或封閉”、“強(qiáng)行清除”；《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》中的“扣押”“加收滯納金”“拍賣”等水行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。

三、水行政強(qiáng)制措施運(yùn)用中的弊端分析

（一）明確水行政強(qiáng)制實(shí)施主體權(quán)力來(lái)源

行政強(qiáng)制措施必須由法律、法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，即權(quán)力來(lái)源法定性。那么作為各級(jí)水行政主管部門的二級(jí)單位，權(quán)力來(lái)源為授權(quán)或委托。并且執(zhí)法人員為各級(jí)水政監(jiān)察隊(duì)伍，具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，所以這違背行政強(qiáng)制法的規(guī)定，限制了法律的貫徹執(zhí)行，無(wú)法保證強(qiáng)制權(quán)主體實(shí)施的權(quán)威性。

（二）水行政強(qiáng)制措施實(shí)施合法性的依據(jù)不充分

行政強(qiáng)制法中規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由法律規(guī)定。說(shuō)明只有《水法》、《防洪法》等水事法律可以設(shè)置水行政強(qiáng)制執(zhí)行。因?yàn)橹苯訌?qiáng)制執(zhí)行是直接對(duì)抗相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，相對(duì)人抵觸情緒大，所以國(guó)家法律強(qiáng)調(diào)慎用強(qiáng)制權(quán)。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的國(guó)家法律來(lái)支撐水行政強(qiáng)制措施，水行政執(zhí)法相對(duì)于其他執(zhí)法行為會(huì)更舉步維艱。

（三）在水執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)查封、扣押的期限不統(tǒng)一

水行政執(zhí)法人員在查處水事違法案件時(shí)，在立案調(diào)查階段，為防止證據(jù)毀損，可以采用證據(jù)先行登記保存7天的規(guī)定。而行政強(qiáng)制措施的實(shí)施能有效制止水違法行為，防止證據(jù)的損毀，防止危險(xiǎn)事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。其種類包括采取查封、扣押實(shí)施違法行為的工具及施工機(jī)械、設(shè)備等，時(shí)效采取30+30天的模式。所以在實(shí)際執(zhí)法中，錯(cuò)誤的認(rèn)為查封、扣押的天數(shù)等同于辦案期限，制度濫用必然給相對(duì)人帶來(lái)利益損失，給水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)帶來(lái)一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（四）應(yīng)該向誰(shuí)申請(qǐng)，享有執(zhí)行權(quán)的主體不明

法律規(guī)定水行政機(jī)關(guān)不具備水行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，一律要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在實(shí)踐中，由于受理主體是基層法院，基層法院的執(zhí)行部門執(zhí)行任務(wù)多且重，執(zhí)行能力有限，許多水事案件時(shí)間周期長(zhǎng)，直接導(dǎo)致了執(zhí)法成本高、人民群眾不理解等問(wèn)題，從而影響了水行政執(zhí)法目的實(shí)現(xiàn)。

（五）代履行的方式選擇和費(fèi)用征收額度存在問(wèn)題

行政強(qiáng)制法規(guī)定代履行費(fèi)用按照成本合理確定，規(guī)定不明確勢(shì)必會(huì)加大水行政執(zhí)法的難度和可執(zhí)行性，如水事違法建筑采取代履行的方式，那么違法拆除是人工還是機(jī)械拆除，征收額度不明，應(yīng)該事前還是事后執(zhí)行。這些無(wú)疑都會(huì)造成執(zhí)法過(guò)程的模糊性，降低了水行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)法效率。

四、水行政強(qiáng)制權(quán)的完善措施

（一）規(guī)范水行政強(qiáng)制權(quán)力主體地位。由法律法規(guī)賦予各級(jí)水行政監(jiān)察隊(duì)伍獨(dú)立行使行政強(qiáng)制權(quán)，而不僅僅是只有水行政處罰權(quán)，在考慮水政監(jiān)察隊(duì)伍能否被賦予實(shí)施水行政強(qiáng)制措施權(quán)力的基礎(chǔ)上，建議將水行政強(qiáng)制措施執(zhí)行機(jī)構(gòu)列入國(guó)家行政系列。水政監(jiān)察隊(duì)伍權(quán)力來(lái)源于法律法規(guī)授權(quán)，缺乏立法賦予的高度自治權(quán)和權(quán)威性，突破授權(quán)機(jī)構(gòu)的束縛，明確主體地位。

（二）水行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)申請(qǐng)主體責(zé)任劃分明確。水行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)采取以人民法院執(zhí)行為主，具有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)為輔的原則。司法力量的介入，起到了對(duì)執(zhí)法工作監(jiān)督和保證其嚴(yán)肅性的作用，但如何確權(quán)劃責(zé)？這一條文對(duì)水行政強(qiáng)制執(zhí)行主體規(guī)范造成較大影響。水行政強(qiáng)制權(quán)力實(shí)施主體權(quán)力法制化，賦權(quán)擴(kuò)能，可以根據(jù)任務(wù)的難易，選擇自行執(zhí)行，減輕基層法院的執(zhí)行負(fù)擔(dān)，水行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行責(zé)任也是不可免除的，同時(shí)不斷提高完善水行政執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)性，保障執(zhí)行到位，提升水行政強(qiáng)制執(zhí)行力。

（三）行政強(qiáng)制法中還規(guī)定尚未制定法律，但屬于國(guó)家國(guó)務(wù)院行政管理事務(wù)的，行政法規(guī)可以設(shè)定。如果法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的水行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象、條件、種類沒(méi)有超過(guò)法律設(shè)定的范圍，視為引用，沒(méi)有自行另設(shè)，應(yīng)該認(rèn)定合法。反之，如果超過(guò)設(shè)定的范圍，視為自我創(chuàng)設(shè)，效力就不合法了。如地方河道管理?xiàng)l例引用防洪法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法行為。如果下位法和上位法相違背，可以遵循“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理”原則。同時(shí)不得擅自擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍，這樣違背了水行政行為管理比例原則，勢(shì)必造成水行政機(jī)關(guān)敗訴和賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

（四）證據(jù)先行登記保存作為調(diào)查取證的手段，具有一定的強(qiáng)制性。其存在必須依附于執(zhí)法活動(dòng)的調(diào)查環(huán)節(jié)，進(jìn)一步規(guī)范先行登記保存制度的適用前提和規(guī)范性。還要注意：在執(zhí)法實(shí)踐中要注意先行登記保存的期限只有7日，超過(guò)期限即視為無(wú)效。對(duì)于當(dāng)事人不予配合的情形，水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)下達(dá)調(diào)查通知書，登記保存的期限自調(diào)查通知書送達(dá)之日起中斷，至當(dāng)事人配合調(diào)查之日起重新計(jì)算。為了節(jié)省時(shí)間可以異地保存。區(qū)分證據(jù)和違法物品即為區(qū)分先行登記保存制度和關(guān)于財(cái)物的行政強(qiáng)制措施。通過(guò)規(guī)范強(qiáng)制措施提升執(zhí)法效能。

（五）代履行的方式完善時(shí)間截點(diǎn)多采用事后征收為主，事前征收為輔的原則。如果當(dāng)事人拒不支付代履行費(fèi)用，可以參考拖欠水資源費(fèi)的規(guī)定，責(zé)令其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)繳納，并以代履行費(fèi)用30%加處罰款，若當(dāng)事人還是拒不繳納，逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金，或者多加處以30%代履行費(fèi)用的罰款，一共處以代履行費(fèi)用的60%。還可以通過(guò)法律授權(quán)給水行政機(jī)關(guān)相關(guān)權(quán)限，留置違法財(cái)物，督促自行繳納，后續(xù)進(jìn)一步將占有的財(cái)物依法拍賣抵扣代履行費(fèi)用。制度規(guī)范，逐步提升水行政執(zhí)行機(jī)關(guān)的威懾力，降低執(zhí)法成本。