社會治理法治化研究
——淺論公司合規與社會治理

王煜卓 蔡 丹

北京德恒（南京）律師事務所，江蘇 南京 210004

一、社會治理與公司合規的關系

黨的十八大三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次提出了社會治理的概念。社會治理不同于政府管理。從主體來看，社會治理是由“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”形成的多元化參與的治理工作；政府管理則是從單一的政府對社會進行管控角度實施的對社會的影響，體現為自上而下的管理與被管理的關系。從目的來看，政府管理的目標是經濟、社會的有序發展，社會治理則強調的是經濟、社會的和諧發展，提升社會發展的活力。從手段來看，政府管理的手段主要是政策的制定、實施的單一手段，而社會治理則以黨的領導為起點，以法治為根本理念，協調政府、社會組織和公眾在社會治理中的作用。最后，社會治理與單一政府管理在理念上存在根本的差別，即社會治理的理念在于通過創新體制，營造公平、和諧的社會氛圍，在社會治理的層面，政府的角色也有從管理角色到服務角色的根本性轉變。

改革開放至今，社會結構已經發生了根本性的變化。隨著市場經濟的蓬勃發展，公司和其他經濟組織作為經濟發展的龍頭，作為為社會提供物質財富和精神財富的原動力，已經在社會構成中處于中心地位。首先，公司為國家和各級政府創造稅收來源，為國家財政的形成打下堅實的基礎；其次，公司在吸納就業方面，當仁不讓地成為主要力量和核心力量；最后，公司的行為對于社會公眾產生著巨大的影響。在同一個歷史時期，政府逐漸從計劃經濟時代的主導力量退居二線，從管理企業變成了管理社會，再從管理社會退居到服務社會的角色。在同一個歷史時期，公民個人逐漸從向政府要錢要工作，演變成為公司提供服務取得收入來源。值得注意的是，正是因為政府的逐漸淡出，公民與政府之間的管理矛盾已經越來越被公民與公司之間的利益沖突矛盾取代，成為社會治理中凸顯的問題。

現代社會治理中的矛盾多種多樣，正如習近平總書記在黨的十九大報告中指出的“發展不平衡、不充分的問題，質量和效益的沖突問題，人民在經濟、政治、文化、社會、生態等領域日益增長的需要與社會治理水平欠缺之間的矛盾問題”是我們需要在發展的基礎上著力解決的問題。但是，如果仔細觀察，人們會發現，大多數的社會矛盾的形成與公司的經營行為密切相關。很長一段時間，拆遷行為所產生的社會矛盾層出不窮，政府由于積極參與到城市建設中，曾被民眾廣泛詬病，但細究背后的原因，房地產企業與民眾爭利才是拆遷矛盾的主要成因。自2015年起，大量的新類型非法集資、非法傳銷行為甚囂塵上，產生了激烈的社會矛盾，這些矛盾的背后，往往并沒有政府的直接過錯，而是各種公司行為的不端。為了實現“美麗中國”的夢想，國家大力推進環境治理，而許多落后產能企業、污染企業，裹挾著職工利益、政府利益，直接干擾社會治理的正常開展。腐敗行為的背后，同樣是公司行為的不端。凡此種種，都體現了公司行為規范在社會矛盾處理，在社會治理領域的中心地位。

二、公司合規的概念、內涵和外延

同改革開發進程的現實需要一致，我國經濟領域的法制建設經歷了從服務計劃經濟管理，到鼓勵市場經濟發展，再到社會治理協調的三個過程，在法學研究和法律制定的兩個層面，體現為重經濟法到重民法再到民法與經濟法并重的過程。80年代，國家按照不同所有制的分類頒布了《全民所有制工業企業法》《中外合資經營企業法》《經濟合同法》等法律，著重從管制角度進行了規制。90年代，以《公司法》《合同法》為標志，各類法律出臺著重強調了公司的民事主體地位和權利義務。2000年前后至今，國家層面逐步出臺或者修訂了《證券法》《反壟斷法》《反不正當競爭法》等法律，在保證公司民事權利的同時，逐步開始完善公司行為規范工作。

公司合規由“corporate compliance”直譯而來①，是指公司的行為必須符合法律和其他規范的要求。由于民事法律以意思自治為基礎理念，顯然公司合規在法律層面指的是經濟法概念，即公司的行為必須符合法律的規范，包括強制性規范和指引性規范。公司合規發端于美國銀行業的監管，為1977年美國《海外反腐敗法案》所助力，但推廣于2001年薩班斯-奧克斯利法案。自此以后，歐盟、英國等各國家、地區均出臺相應的法案，在立法層面樹立了公司合規的概念，從行業來看，從最初的銀行業擴展到包括保險業在內的其他金融行業，進而再擴展到上市公司層面。

在我國，廣義的公司合規實踐早已有之，銀行業、證券業等行業曾出臺相關的規則，但近年來，隨著我國海外投資的廣泛開展以及“一帶一路”的實施，以及由此帶來的他國長臂管轄給我國公司帶來的影響，公司合規開始受到重視。

公司合規不僅要求公司開展業務時遵守國家的法律法規，還要求在海外貿易、投資和經營過程中遵守業務所在國的法律法規以及相關國際條約；不僅在法律的強制性規定層面給公司提出要求，還要求公司遵守公認的職業道德和行為準則。具體而言，公司需要遵守法律法規制定的監管要求，履行必須的審批、核準和備案申請義務，遵守金融監管規定、反腐敗、開展公平競爭、誠信履行合同約定、保證項目和產品質量、保護知識產權、保護自然環境、重視消費者權益保護、依法納稅，并切實履行諸如尊重文化傳統、加強社會溝通、推動技術進步等社會責任。在觀念層面，公司合規還要求公司倡導正確的合規經營價值觀。

從以上公司合規的內涵和外延來看，顯然，公司合規與社會治理密切相關。公司違反金融監管的相關規定，擅自從事向公眾融資的行為、違反公平競爭規定，串通投標、詆毀競爭對手的行為、在工程建設項目中弄虛作假、導致安全事故的行為、生產、銷售假冒偽劣產品，危害公眾生命健康的行為、惡意違反合同約定，甚至進行虛假訴訟，浪費司法資源甚至擾亂司法訴訟、污染環境等行為，無不直接導致社會矛盾的產生和激化，給社會治理帶來沉重的負擔。如前文所述，由于公司已經成為社會結構的中心，其行為影響著股東、雇員、顧客和社會公眾的利益，對社會治理產生著廣泛的影響。因此，對公司合規做出明確的要求，顯然是化解社會矛盾、加強社會治理的根本路徑之一。

三、我國公司合規的立法現狀

我國《公司法》第5條規定了“公司合規”的概念，即“公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督，承擔社會責任”。公司法對公司的設立、基本治理結構提出了合規要求。就專項的合規立法，我國已出臺的規定主要有：

（一）2006年1月《商業銀行合規風險管理指引》

（二）2008年5月《企業內部控制基本規范》

（三）2016年8月《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》

（四）2016年9月《銀行業金融機構全面風險管理指引》

（五）2016年12月《保險公司合規管理辦法》

（六）2017年6月《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》

（七）2017年12月《民營企業境外投資經營行為規范》

除上述立法規定外，2017年6月，根據第一個國際反賄賂管理體系標準ISO37001，深圳發布了《反賄賂管理體系深圳標準》；2017年12月，GB/T 35770-2017《合規管理體系指南》發布。近期，國家發改委發布《企業海外經營合規管理指引（征求意見稿）》。

以上立法規定和規范性文件出臺，可以看出國家對公司合規的要求，已從部分行業向所有行業企業發展，從遵守國內法到遵守業務所在國法律，從部分業務的合規到合規體系的整體建設的變化。

四、公司合規的內部管理體系的建立

公司合規的反面當然是公司違規，公司違規會受到法律的懲處。包括“中興通訊事件”在內的近期公司合規的重大事件，進一步觸發了公司合規內部管理的需求。因此，在公司內部建立合規管理體系成為公司自發的行為，是解決公司行為合規的必要條件。

公司合規的內部管理，要求公司建立有效的合規管理組織架構、設立獨立運行的合規管理機構、建立合規管理的制度和規則、形成合規管理運行機制、開展合規風險識別與評估、培養公司合規文化。公司內部合規管理體系的建立有賴于公司自覺、自主行為，一切內部管理措施得以有效運行的基礎，是將合規要求放到決策層面加以實施。市場經濟絕不能和金錢經濟畫等號，至少應當將公司合規義務與其盈利的義務放在同等重要的地位。

五、公司合規的共享共建共治

公司畢竟是盈利實體，其存在的出發點是為股東創造更大的利益。因此，盡管我們強調公司合規的內部管理，但把公司合規僅僅作為內部事項來看待，顯然是不夠的。黨的十九大報告對新時代社會治理提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，即公司合規意識、制度的建立和完善，需要各級人民政府、市場監督、質檢、環保等各個政府部門、社會組織和公眾共同參與。筆者以為可從以下幾個方面開展共建共治活動：

（一）正確的輿論導向

公司合規需要正確的輿論導向。長期以來，金錢至上的理念盛行于社會的各個階層，在公司和企業界，追求營業額、利潤率等財務指標變成了判斷公司好壞的唯一指標。政府的招商活動長期著眼于投資額度、投資強度等指標，忽視甚至漠視環境保護等社會治理要求。媒體同樣出于利益訴求，盲目為金錢站臺，甚至為虛假廣告服務。這些不正確的輿論導向反過來甚至倒逼部分合規經營的企業虛假宣傳、騙取土地和其他政策補貼、開展惡性競爭、違法追逐巨額利潤回報，也使得合規經營的企業面臨惡劣的競爭環境，形成“劣幣驅趕良幣”的負面效益。黨的十八大以來，破除了唯GDP論，強調了環境保護等社會治理要求，市場環境已有很大改觀。但在社會治理層面，仍然需要大力開展合規經營、誠信經營的宣傳活動，切實通過輿論導向來提升社會治理的質量。

（二）政企良性互動

時至今日，政府的行政審批過多的情況仍然存在，為此，從國務院到地方政府，簡政放權仍然是政府改革的主要任務之一。但是需要指出的是，大幅減少審批事項，不能導致放棄監管，而是要從事前審批向事中監管平穩過渡，形成有效的政府監管體制，既區別于政府審批體制，又區別于“自由放任體制”。

事中監管該怎么監管？當前，社會治理中的事中監管仍然缺乏有效的機制，這直接體現為“以罰代管”，矛盾凸顯了，又是高調查處，又是追溯歷史，又是追究行政責任、領導責任，仿佛事中監管就是事中處罰。然而，矛盾凸顯的時候，往往是矛盾已經積累到一定地步的時候，此時的處罰不論有多重，都可能無法挽回已經造成的損失，都可能無法避免矛盾的疊加。對于正在實施違規行為的企業而言，其選擇可能是掩蓋違規的罪證，逃避違規處罰，而不是糾正違規行為。如果處罰和處置有所失當，還會引起公眾的質疑。

筆者認為，服務型的政府，應當維持與企業的良性互動。監管部門應當將對企業的日常合規宣教、周期性監督訪談、收集企業的周期性合規承諾納入日常工作流程，在收到外部投訴時積極開展對企業的質詢和約談工作，在日常政企互動中做到防患于未然。

（三）高度重視投訴舉報

投訴舉報與上訪存在本質的區別，投訴舉報實質上是公眾的正常訴求，包括個人利益訴求和社會治理訴求。政府厭煩投訴、舉報，反而會導致更多上訪的產生，反之，政府重視投訴舉報及其處理工作，反而能夠借助公眾的力量將政府應當實施的監管落實到位，從而提前化解社會矛盾，提高社會治理的質量。對于涉及處罰事項的投訴舉報，要立即立案查處；對于不涉及處罰事項的投訴舉報，要引導企業和公眾開展對話、解釋工作，要允許企業進行整改，并鼓勵企業公開整改內容，接受公眾的監督。

（四）精準實施政府監管

公司違規本質上是人的違規，這些違規，既有直接責任人的違規，也有公司決策者的違規，當然也有公司決策者疏于職守的違規。在對公司實施監管時，往往不能監管到人。政府往往對公司做出巨額罰款、停產停業的處理，但對于責任人則處理不到位，這些處罰措施被責任人轉嫁到公司職工等其他利益主體以后，反而傷及無辜，起到了負面的傳導作用，從而導致更深層次的社會矛盾，甚至引發公眾與監管部門之間的矛盾。

自《公司法》頒布以來，公司的有限責任得到了廣泛的宣傳，也造成了廣泛的誤解。其實，公司的有限責任指的是公司應當承擔其正常經營活動中產生的責任，而股東僅以其對公司投入的財產承擔有限責任。公司的違規行為則完全不同：一方面，公司的違規行為存在行政違法性，不屬于民事違約的范疇；另一方面，公司的違規行為往往是由于股東或者董事的故意或者重大過失造成的，需要責令公司股東以及董事承擔相應的責任。

政府的監管還要考慮到受損者的利益，罰款和補償產生的效果完全不同。一個公司的違規行為，既導致受害者利益受損，又違反國家法律和行政法規的規定，需要處罰的，應當優先責令公司彌補受害者的損失，以避免產生政府財政收入與受害者補償爭利的不良后果。

（五）完善公司合規的法律規范

我國有關調整企業商事活動“諸法分裂”②、執法部門多元化，而國內外涉及商事行為的行政法規、政策要求存在階段性變動、調整的可能，公司合規以規范性指引文件的方式出臺較好。發改委、商務部、市場監督管理部門應當在一段時間內，根據具體案件的裁決結果或違規高發問題，作出規范性的強制要求。

可以專項型地規范文件，對特定行業企業的合規給予指引。如前文所述，除金融行業外，我國對其他行業企業的境內外合規要求尚欠缺，而中國企業的海外貿易和海外收并購涉及的行業領域越發廣泛，尤其是高新技術領域，對企業合規的要求不僅包括交易行為的規范，知識產權的合法性也是需要重點關注的問題。

另外，國家應重視對民營企業合規監管。現有的法律和我國的立法習慣，針對國有企業的規范性文件總是走在其他經濟主體之前的，而外資企業由于企業文化、決策層對境外投資的重視等因素，對公司合規問題自覺、自動，甚至優于國內立法要求。而民營企業是合規意識和內部管理能力較弱的群體，國家在立法層面需要給予明確的合規指引、輔導以及監督糾錯。

（六）商事審判中應當重視合規維度

司法審判在社會治理中的作用十分明顯，良好的司法環境，對于社會治理具有重要的意義。目前存在的問題是，人民法院在商事審判活動中，對意思自治的原則執行到位，但尚需引入合規的思維。體現在：

1.對于違反國家法律和行政法規強制性規定的合同條款，要堅決認定為無效；

2.對違背公認商業道德的合同條款不能賦予強制執行的效力；

3.要正確適用有限責任的公司制度，對明顯利用公司有限責任損害債權人和利益相關者權益的行為要予以制止；

4.在審理借款合同糾紛時，要對惡意債權人進行審查；

5.在審理特許經營合同糾紛等有可能涉及違規行為的合同時要結合公司的合規義務綜合認定；

6.對虛假訴訟行為要予以堅決懲處。

總的來說，商事主體除了合同自治以外，還需要合規經營。商事審判中，除了從平等民事主體權利義務的維度進行判斷以外，還需要在公司合規維度上予以相應的審查。

（七）做好違規公司及違規人員的失信登記和公布工作

社會信用體系的建立和完善是社會治理的重點工作之一。應當將失信被執行人、違規經營的公司和公司管理人員及時納入失信名單。政府部門以及其他監管機構應當統一開展失信登記工作，做好失信登記、公布、申訴、失信登記撤銷等工作。

（八）鼓勵律師事務所開展公司合規輔導工作

律師是法治建設的重要力量。然而，長期以來，社會對律師的認知存在不容忽視的偏頗。人們往往認為，律師等同于委托人的代理人，其基本功能僅限于保護委托人的合法權益；在法律實踐部門和政府，乃至律師自身看來，通過保護委托人的合法權益，來間接地實現對法治的貢獻成了律師的唯一工作。律師宣教法律、直接參與法治建設的社會職能，被嚴重低估。

這一偏頗認識的負面影響是顯著的。首先，律師往往被放在公訴人乃至法院的對立面，被公職法律機關當作反對派法律人來看待；其次，律師過分強調保護委托人權益，導致保護委托人不合法利益似乎也成了律師工作，現實生活中，律師指導委托人逃廢債務、規避法律的做法屢見不鮮；最后，正是這些負面現象，給社會留下了律師唯利是圖、拿人錢財、替人消災的負面印象，嚴重損害了律師的形象。

其實，作為舶來品的現代律師，其英文詞源就有兩個重要來源：一是ATTORNEY AT LAW，直譯為“法律代理人”，著重描述律師的代理職能；二是LAWYER，直譯為“執行法律的人”，側重于律師依法辦事、促進社會遵紀守法的職能。律師和律師事務所包括開展公司合規輔導工作在內的社會法治建設工作，是律師職能的應有之義。

毋庸置疑，律師事務所是法治社會的重要成員單位，同時，各家律師事務所在專業能力、研究能力上各有千秋，能夠為社會治理的公司合規事項貢獻自己的力量。政府完全可以充分利用這一資源，引入律師事務所作為政府在公司合規監管方面的顧問，將目前已有的政府法律顧問服務提檔升級。同時，應當鼓勵、引導律師事務所廣泛開展面對公司、企業的合規法律培訓、合規管理體系建立和完善等工作。

六、促進公司合規，完善社會治理法治化

遵守法律法規、遵守商業道德的公司越多，重視公司合規的氛圍越濃，社會治理越完善。大力促進公司合規經營，能從根源上減少社會矛盾，減輕社會治理的壓力，促進社會和諧。

注釋：

①賽尼爾法務管理.中國企業合規管理調研報告（一）［EB/OL］.https：//mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5ODEzMjQwNQ==&mid=204515464&idx=1&sn=0a35f8d1745949b935843f36f79 280f2&mpshare=1&scene=，2015-04-21.

②丁茂中.企業競爭合規的政府指引模式國家考察及中國選擇［EB/OL］.http：//www.handmsg.com/page/2015/0331/1042554.shtml，2015-03-31.