民國北京政府時期鎮守使制研究

(河南大學 歷史文化學院，河南 開封 475000)

民國北京政府之初的“官制之中，本無所謂鎮守使之一物”(1)一蝶：《全國鎮守使存廢問題與寧臺鎮守使移駐問題》，《寧波周報》1924年第1卷第16期。，它是民國北京政府設立的一種臨時性軍政機構，主要目的是為了籠絡地方有實力的軍閥并用以綏靖地方。該時期，尚有一些類似的軍政職官，如巡閱使、都督、護軍使等。目前，學術界關于該時期巡閱使、督軍等的研究較為成熟，而關于鎮守使的研究僅局限于一二個案(2)關于民國北京政府時期鎮守使研究，可參見陳長河：《北洋政府的鎮守使制與江蘇各地鎮守使》，《檔案與史學》1996年第6期；張建軍：《民國北京政府時期察哈爾、熱河境內鎮守使沿革述論》，《內蒙古社會科學》2011年第1期；裴儒弟：《民國時期川邊鎮守使的治邊活動》，《中國邊疆史地研究》2017年第2期；王濤：《馮玉祥任職常德鎮守使辨正》，《江海學刊》2006年第3期，等。，缺乏整體宏觀認知。鑒于此，本文依托檔案匯編、報刊、回憶錄等史料，擬對該時期鎮守使的設置與演變、使署建制、鎮守使職權以及鎮守使在該時期地方政局中的影響等方面進行全面、系統地探討。

一、北京政府時期鎮守使的設置與演變

民初，各省設都督府作為一省軍政總樞，在特別區域或次要省份設護軍使署，在都督與護軍使之下的各省重鎮設鎮守使署。鎮守使為民初新設的軍政制度，中國以往并未有此官制，故段祺瑞曾聲稱，“軍興以來，所在不靖地方，業已奉令任命鎮守使，籌辦一切事宜，惟此項機關乃系一時權宜之計，并無成法可考”。(3)《政府對于南省善后之種種》，《大公報》1913年9月8日，第2版。有學者認為，鎮守使本質上“與清代總兵相仿，設于重要區域，以綏靖地方”(4)錢端升等：《民國政制史》下，上海人民出版社2008年版，第427頁。，如“浙省界江海之間，北連蘇皖，南控閩粵，地形交錯，土客雜處”，清政府于軍事上“重要之地區，不得不分駐軍隊”，設立總兵，“扼山海之要沖”。民國成立后，浙江都督將本省各要地，如溫臺、寧紹等處，“各分劃管區，派駐重兵，扼守地方，賴以治安”，并相繼“設鎮守使”。(5)《設立鎮守使之原因》，《兵事雜志》1914年第6期。追尋鎮守使制的淵源，則大體與清之總兵相若，但因時代背景變化，二者又有所差異。

民國肇建的一兩年間，中央于國內重要地方，或因所在省份軍政長官請求，或因環境需要，先后設置鎮守使。二次革命以前，北京政府所設鎮守使僅少數幾個，如九江鎮守使、多倫鎮守使等。二次革命爆發后，北京政府開始廣設鎮守使，其原因主要有以下幾個方面。其一，籠絡在前線帶兵打仗的軍事長官，鎮壓二次革命。1913年，國民黨發起二次革命，袁世凱授予其部下的師旅長以部分地域作為轄區，一方面對軍事長官起到了安撫和拉攏的作用，另一方面，又調動了其作戰的積極性，達到鎮壓二次革命的目的。其二，以鎮守使分都督之權，加強中央集權。袁世凱以“各都督兵權太重，必有尾大不掉之虞，故不得已而分設，各缺使之直隸中央，以為集權之預備”，且“今蘇皖贛粵諸省，亂事略定”，于克復地方，“分設鎮守使以專轄之，其官制略與都督府同”，進而把都督軍權拆解。(6)《對于軍事統一之疑問》，《大公報》1913年9月10日，第2版。其三，處理軍事善后事宜，鎮撫地方。鎮壓二次革命后，各地方都督以“各地善后尤為重要，擬在各省緊要地方分設鎮守使各一員，以資鎮懾”。(7)《政府對于南方敉亂之計劃》，《大公報》1913年8月11日，第2版。時為代理國務總理的段祺瑞贊同此提議，決議俟亂平之后，在各省重要地點均設鎮守使。時人亦有預測，“將來之鎮守使愈多”(8)《國內要電：將來之鎮守使愈多》，《協和報》1913年第3卷第44期。，果然，二次革命被鎮壓后，鎮守使在短期之內如雨后春筍般在各省紛紛設立。

鎮守使設置之初，其組織無統一的規定，各地鎮守使署組織紊亂不齊。北京政府鎮壓二次革命后，陸軍總長段祺瑞提出，“現擬暫訂簡章若干條內容……作為鎮守使署條例”。(9)《政府對于南省善后之種種》，《大公報》1913年9月8日，第2版。1913年9月5日，北京政府陸軍部頒布《鎮守使署暫行條例》(10)《陸軍部關于擬訂鎮守使署暫行條例呈》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編·軍事(一)》，江蘇人民出版社1981年版，第813頁。，各鎮守使署的組織開始有了劃一的規定，該項官制也逐漸走向制度化。鎮守使署是北京政府設置的臨時性軍政機關，隨設隨撤。鎮守使的設置與裁廢“權在中央”，所在省份軍政長官，“如以某地有設置必要時，可呈請中央行之。至中央之允準與否，則視實地之需要而定。新鎮守使呈準設置以后，由陸軍部核定等級，呈準通行”。(11)錢端升等：《民國政制史》下，第428頁。該時期的鎮守使計分繁、中、簡三等，1914年，北京政府“于各省緊要地方添設鎮守使不下數十缺”(12)《預備添設鎮守使之電詢》，《大公報》1914年1月11日，第3版。，其中，繁缺有多防(又稱多倫)、上海、川邊、福建、伊犁鎮守使；中缺有煙臺、赤峰、林西、蘇州、大通蕪湖、重慶、長岳、廣惠、晉南鎮守使；簡缺有漢口、天津、荊州、江寧、鎮江、冀南、蘇榆、兗州、曹州、南陽、松江、皖北、常澧、湘南、贛北、贛南鎮守使。(13)《特派軍官一覽表》，《大公報》1914年2月21日，第13版。經過幾年的發展，鎮守使制度得到進一步完善，到1917年，各鎮守使數目已較1914年增加一倍，全國共計62個鎮守使。各省情況不同，設立鎮守使的數目亦不盡相同，一般的省份設3到4個；設置較多者，如廣東達7個；少者只設了1個，如新疆、安徽等；還有未設鎮守使的省份，如西藏等。

1917年后，鎮守使的裁設進入相對穩定時期。該時期鎮守使的設置僅有小幅變動，主要有以下四種情形：其一，部分鎮守使建制被取消。如1917年10月，張作霖致電北京政府“現在二十九師既經編制成立，師部常駐洮南蒙邊一帶，足資控制，洮遼鎮守使一缺，跡類駢枝，無存在之必要，應請明令裁撤，以一事權，而節經費”。(14)《張作霖請裁撤洮遼鎮守使密電》，《張作霖書信文電集》上冊，萬卷出版公司2013年版，第234頁。其二，個別鎮守使裁而復立。如1920年9月，山東省“裁撤濟南鎮守使缺”(15)《裁撤濟南鎮守使缺》，《東方雜志》1920年第17卷第19期。，1922年5月，代理部務陸軍次長金紹曾“呈請復設濟南鎮守使缺”，國務院批復“準如所擬辦理”。(16)《大總統準復設濟南鎮守使指令》，《政府公報》1922年第2224期。其三，北京政府又因地制宜而增設了部分鎮守使。如1919年湖南督軍兼省長張敬堯致電北京政府，“查湘東幅員遼闊，地處沖繁(要)，非設鎮守使一缺，不足以資鎮攝，非得威望素著之員，不能信任”，請“簡放該副司令陳德修為鎮守使”。(17)《張敬堯請設湘東鎮守使缺并以陳德修為鎮守使密電》，中國第二歷史檔案館、云南省檔案館合編：《護法運動》，檔案出版社1993年版，第868頁。1921年，陸軍總長蔡成勛鑒于豫西地理重要且匪患不斷，為了鎮撫地方，“呈請添設豫西鎮守使并簡員任命”，河南自此形成四鎮守使并立的格局。(18)《呈請添設豫西鎮守使并簡員任命由》，《政府公報》1921年第2011期。1924年，福建泉州、興化和永春等處“非設有鎮守使，不足以資鎮懾”，1925年8月，北京政府批準設興泉永鎮守使，并“任命孔昭同為福建興泉永鎮守使”。(19)《呈請設置福建興泉永鎮守使員缺并簡員充任由》，《政府公報》1925年第3360期。其四，個別鎮守使更改了名稱，如1916年“多倫鎮守使請改為察東鎮守使”。(20)《中華民國史檔案資料匯編·軍事(一)》，第901頁。1924年5月，河南“歸德鎮守使改為豫東鎮守使”，8月，“南陽鎮守使改為豫南鎮守使”。(21)《大總統準將歸德鎮守使改為豫東鎮守使令》《大總統準將南陽鎮守使改為豫南鎮守使令》，《中華民國史檔案資料匯編·軍事(一)》，第836—837頁。自1917年后，鎮守使數量或增或減，或廢而復設，或更改名稱，但鎮守使整體狀況較為穩定。

鎮守使是北京政府為了籠絡地方有實力的軍閥及鎮撫地方而設立，故鎮守使署設置的地區大都在邊疆和重要城市。其一，邊疆地區。這類鎮守使有助于鞏固邊防，捍衛國家主權。如奉天“洮遼鎮守使一缺，當設立之始，原以控扼蒙邊，藉資鎮懾”。(22)《張作霖請裁撤洮遼鎮守使密電》，《中華民國史檔案資料匯編·軍事(一)》，第822頁。又如“吉林省西連內蒙，東鄰朝鮮，北接俄羅斯，實為邊防最吃重之要地”，為鞏固邊防，吉林省新添設吉長、延渾、寧阿蘭三鎮守使。(23)《吉林添設鎮守使之原因》，《申報》1915年8月14日，第6版。其二，內地交通、軍事要地。這類鎮守使較多，其有利于維護地方治安。如直隸督軍曹錕認為“宣化形勢扼要，毗連蒙疆，屏障京師”(24)《陸軍總長段祺瑞呈大總統請添設口北鎮守使一缺文》，《政府公報》1917年第618期。，且“蒙匪不靖”，“茲為鞏固直隸防省起見，擬請在宣化地方，添設口北鎮守使一缺”。(25)《添設口北鎮守使之由來》，《申報》1917年10月14日，第7版。又如湖州臨近太湖，“素為梟匪出沒之所”，自滬杭通車后，“其地位之沖要，實倍蓰于曩昔”，臺州地區，“地形險雜，民風強悍，瀕海臨山，素苦盜匪”。鑒于此，北京政府“以舊嘉湖二府為一區，舊臺屬為一區，各設一鎮守使，以資控御，而消隱患”。(26)《本省要聞：設立鎮守使之原因》，《兵事雜志》1914年第6期。其三，經濟要地。政府以松江水陸要區為商業重鎮，“雖上海已設鎮守使，淞滬比鄰，不難兼顧，惟現在伏莽未靖，深恐鞭長莫及，現在楊師長(楊善德)部兵正駐松江一帶，故特畀以此任，以專責成”。(27)《添設松江鎮守使原因》，《申報》1913年9月20日，第7版。

依照1914年3月陸軍部《呈準鎮守使薪公數目表》，鎮守使計分繁、中、簡三等，“各鎮守使之為繁為簡，則視各該使所鎮地方之重要與否定之。等第既定之后，如因環境變更，亦可呈請更改”。(28)錢端升等：《民國政制史》下，第428頁。如黑龍江督軍孫烈臣稱，“黑河據省千有余里，據江津之要，當中外之沖，防務之重，交涉之繁，較之呼倫貝爾尤甚。現俄人設立阿穆爾省城于對岸，省長居之，國際交涉，尤重對體”，擬請“將黑河鎮守使缺改為繁缺，以崇體制，而資控御”。(29)《呈請將黑河鎮守使改為繁缺由》，《政府公報》1920年第1686期。鎮守使除了由簡缺升中缺，由中缺升繁缺，還有一種特殊案例，即由鎮守使改護軍使。如1915年，上海鎮守使鄭汝成遇刺身亡后，次日，北京政府即任命松江鎮守使楊善德“暫行兼署上海鎮守使”。(30)《上海鎮守使鄭汝成遇害》、《任命楊善德暫行兼署上海鎮守使事》，《東方雜志》1915年第12卷第12期。1915年11月18日，上海、松江鎮守使兩員缺，“即行裁撤”(31)《大總統著裁撤上海松江鎮守使申令》，《中華民國史檔案資料匯編·軍事(一)》，第842頁。，民國北京政府因上海華洋雜處，“治安攸關，尤為重要，特設松滬護軍使以鎮攝之”。(32)《浙聞紀要》，《大公報》1920年7月10日，第3版。又如1914年7月18日，北京政府任命原福建鎮守使“李厚基為福建護軍使”(33)中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編·軍事(一)》，第857頁。，其“位與蘇督相埒”。(34)《江浙當局之時局談話》，《大公報》1924年1月23日，第2版。

鎮守使的管轄區域一般為十余縣，如贛西鎮守使“共轄贛西寧崗、蓮花、永新、宜春、萍鄉、萬載、分宜、銅鼓、宜豐、新余、峽江、安福、清江等13個縣”。(35)《萍鄉文史資料》第12輯，政協萍鄉市文史資料研究委員會1990年自印本，第14、16頁。少的有幾縣，如甘肅涼州鎮守使轄區包括武威、永昌、民勤、古浪、永登五縣。多者甚至達二三十個縣不等，如福建鎮守使李厚基主掌一省軍政，管轄福建三四十個縣域，權力與督軍相等。

國民黨向來主張實行省縣兩級制，反對設立鎮守使、道尹等職官。1924年，由孫中山起草，并經過國民黨全國代表大會審議通過《國民政府建國大綱》，其中明確規定“縣為自治之單位，省立于中央與縣之間，以收聯絡之效”(36)《國民政府建國大綱》，《孫中山全集》第9卷，中華書局2011年版，第128頁。，取消了北京政府介于省縣之間的地方機構。1926年，國民革命軍北伐，國民軍所到之處，鎮守使大多離職。如1926年8月贛西鎮守使，“唐(福山)師與革命軍接仗失敗，退守萍鄉老關一線，革命軍占領醴陵”，“鎮守使署的北洋軍個個提心吊膽，風聲鶴淚，草木皆兵”，“不久即偷偷地向東撤退一空。9月6日，國民革命軍一槍未放，進駐萍鄉”(37)《萍鄉文史資料》第12輯，政協萍鄉市文史資料研究委員會1990年自印本，第14、16頁。，贛西鎮守使建制被國民革命軍取消。國民革命軍所占領之地，鎮守使相繼取消。盡管如此，該時期的北京政府還在零星地增設鎮守使，如1927年11月，軍事部提議，“查綏西一帶，毗連蒙、甘，關系邊防，至為重要，非設專員鎮撫，不足以策治安。擬于包頭地方增設綏西鎮守使一缺，以固邊陲”，并請任命陸軍第30師師長“滿泰為綏西鎮守使”，國務總理潘復、軍事總長何豐林“準如所擬辦理”。(38)《關于增設綏西鎮守使署并以滿泰充鎮守使提令》，《中華民國史檔案資料匯編·軍事(一)》，第901頁。國民政府定都南京后，毅然在全國廢除鎮守使，但這也是經歷了一個艱辛的過程，部分鎮守使直至1930年左右才得以廢除。其中，東北地區的鎮守使廢除最晚，1931年，“東北當局為實行新軍制計，通飭各省區，將鎮守使一律裁撤改為警備司令”。(39)《東北裁撤鎮守使》，《申報》1931年5月11日，第6版。至此，北京政府設立的鎮守使這一臨時軍政機構最終消亡。

二、鎮守使署機制、鎮守使職權及薪金

鎮守使設于省內各重要地區，是地區性的軍政長官，一般由軍隊的旅長、混成旅長、師長等充任。鎮守使主要負地方綏靖之責，執掌轄區內軍政事務，“有保護管轄境內治安之責，是鎮守使即為該管轄境內之軍事行政長官，職位既尊，權責尤重。所有該管轄境內之游擊隊及警備隊、文武各官，鎮守使均得有指揮之權”(40)《鎮守使統轄文武權》，《兵事雜志》1914年第7期。，并在一定程度上兼管民政與外交等事務。各地情況不同，各鎮守使職權各有側重，鎮守使署編制亦不盡相同。至于待遇，亦因充任者官階不同，或是因鎮守使的繁簡缺不同，而互有出入。

(一)鎮守使署機制

1913年9月，北京政府陸軍部頒布的《鎮守使署暫行條例》規定，鎮守使署設鎮守使一人，“以將官充之，由大總統簡任”(41)《陸軍部呈擬訂鎮守使署暫行條例請鑒核示遵文并批》，《政府公報分類匯編》1915年第11期。，為使署的最高長官，主掌轄區軍政事務。鎮守副使有由陸軍軍官兼任者，有為專任者，由大總統簡任。《鎮守使署暫行條例》中并無關于鎮守副使的明文規定，且當時各鎮守使署建制中副使一職的設置亦屬少見，但也有部分設置鎮守副使的，如多侖鎮守使署正使之下，“不但設有鎮守副使，且有副使機關部，另支經費，以為鎮守副使辦公之處”(42)錢端升等：《民國政制史》下，第428頁。，多倫鎮守使設于1912年11月，察哈爾副都統傅良佐被任命為多倫鎮守使，1913年12月，增設多倫鎮守副使一職，“任命喬建才為多倫鎮守副使”(43)《中華民國史事紀要(初稿)》，中華民國二年(七月至十二月),臺北“國史館”1971年版，第705頁。，1917年，北京政府將多倫鎮守副使改為察西鎮守使，“任命喬建才為察西鎮守使”(44)段祺瑞、梁啟超、劉冠雄等：《任命喬建才為察西鎮守使此令》，《政府公報》1917年第601期。，駐節豐鎮，負責綏西軍務和地方治安。除多防鎮守使之外，湘西、常澧等亦設有鎮守副使。

在鎮守使與副使之下，使署內一般還設有參謀、副官、軍需、軍法、軍醫等。《鎮守使署暫行條例》規定，鎮守使署設“參謀官一員至三員，副官一員至三員，軍需官一員，軍醫官一員，法官一員，書記二員”。(45)《陸軍部訂定鎮守使署條例》，《申報》1913年9月13日，第12版。軍需官、軍醫官、法官承鎮守使命令及參謀長指導，分別辦理軍需、醫務衛生及軍法事宜。地位特殊的使署，“則亦不無超額設置者，如福建、上海鎮守使署”。(46)錢端升等：《民國政制史》下，第428頁。參謀長“由參謀本部薦任，其余概由部(陸軍部)委任”(47)《陸軍部呈擬訂鎮守使署暫行條例請鑒核示遵文并批》，《政府公報分類匯編》，1915年第11期。，如“參謀本部呈請任命李煒章為嘉湖鎮守使署參謀長，吳鐘镕為臺州鎮守使署參謀長”，陸軍部“照準”(48)《將軍行署飭：飭嘉湖、臺州鎮守使署奉令李煒章、吳鐘镕為嘉湖、臺州鎮守使署參謀長由》，《浙江公報》1914年第915期。，參謀長“輔佐鎮守使監督全署人員并參贊一切事宜”(49)《陸軍部訂定鎮守使署條例》，《申報》1913年9月13日，第12版。，如湖南鎮守使行署“參謀長一席極關重要，如節使請假，得以參謀長代行職權”。(50)《湖南長寶鎮守使署之組織忙》，《大公報》1917年2月10日，第6版。參謀承參謀長之命令辦理一切計劃并人事、教育事宜，副官承鎮守使命令及參謀長指導辦理一切軍務事宜。書記承上官之命辦理文牘事宜，此外，還可根據需要聘請一定數量的雇員。

全國各地所設鎮守使署編制大同小異，基本依照北京政府所頒布的《鎮守使署暫行條例》規定而設，但因實地需要，可略有不同。各鎮守使署機構設置符合北京政府所要求的“對于軍事取統一主義”的原則。(51)《交諭軍事處制定鎮守使署編制法應注意之點》，《袁世凱全集》第25卷，河南大學出版社2013年版，第448頁。

(二)鎮守使職權與任期

鎮守使通常由所在地握有兵權的陸軍旅長、師長充任，尤其出任鎮守使者多為旅長，如1915年吉林新添吉長、延渾、寧阿蘭三鎮守使，“所任之高鳳城、徐世揚、裴其勛現均充該省各混成旅旅長”；(52)《吉林添設鎮守使之原因》，《申報》1915年8月14日，第6版。1922年，“奉張近以大局多故，三省防務加緊之際，各處鎮守使防患保安，職責重要”，“現在三省各鎮守使，都系旅長兼充”。(53)《東省軍隊改編后之布防情形》，《大公報》1922年6月28日，第6版。又如，江浙戰爭前夕，江蘇省江寧、蘇常等六處鎮守使署，“其時均由旅長兼之”。(54)《孫傳芳裁撤鎮守使》，《興華》1926年第23卷第4期。當然，也有部分鎮守使以師長出任，或者以其他武職身份出任，如1917年1月，北京政府任命方本仁為贛西鎮守使，而當時方本仁為江西督軍署少將參謀長。

鎮守使的職權包含軍事指揮權，兼管部分民政與外交權。第一，統率與調遣轄區軍隊權，這是鎮守使最重要的權力。鎮守使多系現任統率陸軍之師旅長兼任，因此，其所統轄者亦多為其所領軍隊，至于非現任陸軍統率而充任鎮守使者，一般對區內駐軍亦有調遣之權。鎮守使對轄區的軍事指揮包括該地軍隊和警察。其一，指揮轄區陸軍之權限。如江北鎮守使張勛，“一有下戒嚴令之權；二有監督指揮區內陸軍之行政權；三有調用區內各省軍隊之權；四有委任撤消及懲罰區內軍官之權”。(55)《江北鎮守使之權限》，《大公報》1912年4月8日，第2版。其二，調用轄區警察權。1916年《浙江省屬鎮守使調遣轄境內水陸軍警暫行章程》規定，“凡屬浙江之陸軍暨警備隊水陸警察雜項軍隊駐在鎮守使轄境內者，該駐地鎮守使即有直接命令指揮之權”，軍警如有不服命令及奉行不力時，“鎮守使得按其情節輕重分別呈請督軍或咨省長予以撤任或懲戒之處行”。(56)《浙江省屬鎮守使調遣轄境內水陸軍警暫行章程》，《浙江警務叢報》1917年第1期。戰時鎮守使調動軍隊主要在于執行作戰任務，平時調動軍隊或警察主要在于維持地方治安。

第二，鎮守使兼管民政。鎮守使除了本身主管軍政事務，還兼管民政，如川邊、察東、晉西等鎮守使。1913年，熊希齡內閣規劃全國行政區域時，對于熱河、察哈爾、綏遠、川邊四地的區域小于省而大于道，且尚有少數民族雜居境內，若建立為省，則條件不夠，最終決定將這四個地方建為四個特別行政區，每個區設置鎮守使一員，軍民兩管，鎮綏地方。1916年，田中玉致電北京政府，“茲查有陸軍少將唐啟堯，辦理軍事多年，富有經驗，且曾任邊疆道缺，對于民事亦有研究，于察東鎮守使一缺，兼理軍民兩政，最為相宜”(57)《中華民國史檔案資料匯編·軍事(一)》，第901頁。，北京政府準其所請。鎮守使署有兼管民政及其他事務的，可以酌量添設人員，但必須報部核準，只是各鎮守使，極少設此類人員，其中山西省最為典型。晉西鎮守使署官員，“分為軍事、民事兩種。軍職參謀長一員、參謀二員、副官長一員、副官二員、法官一員、書記二員，民職秘書一員、第一科長一員、科員三員、第二科長一員、科員三員”。(58)《晉西鎮守使署之組織》，《大同報》1914年第20卷第23期。鎮守使兼管民政多是由于轄區實際需要，而部分省份甚至出現了軍事強權之下民事無力的情況，如甘肅省“各鎮守使割據一方，兼管民政，省長無如之何。凡此奇異情形，醞釀已久，中央政府處于不聞不問之列，可謂咄咄怪事”，隴南鎮守使孔繁錦，其“所轄各縣，完全屬于孔氏”。(59)《四分五裂之甘省政局》，《大公報》1922年7月9日，第6版。

第三，兼管部分對外交涉事務。因地方情形不同，鎮守使亦有兼管“外交者”(60)錢端升等：《民國政制史》下，第429頁。，這主要為任職邊疆和臨近租界的鎮守使所具有的特權，一般內地多數鎮守使并無外交權。其一，設有租界的地方。如“上海軍事、外交均由鄭鎮守使(鄭汝成)辦理”(61)《本廳法令：通現在鄭汝成上將已任為上海鎮守使文》，《警務叢報》1913年第2卷第27期。，1914年，“法人要求推放上海西門外帶租界，業由鄭鎮守使査得前清滬道辦理續放法界原案訂定西門外地方永遠不再放為租界，載明合約在案，現既違約，欲在該處再放租界，自宜拒絕，以符前案”。(62)《鎮守使參與推廣租界事三志》，《申報》1914年2月19日，第10版。其二，設在邊疆地區的鎮守使。如1919年在伊犁鎮守使轄境內，有俄領招集俄屬“數百人，日加操練”，“倘我國軍隊阻止不準入境，勢必先與我軍開釁，是因俄領一人任意妄為破壞伊犁之邊局，實為失算”，俄領所招募之人“不過一種無業之流民，希圖一時口食耳，有何程度可言！在俄領之用意，亦不過欲藉此張大其假勢力，殊不知于事實上毫無救濟，適足以召目前莫大之實禍，而反遺我國地方人民之憂慮”，“惟有仰懇督帥速令鎮守使本管道尹雙方與俄領交涉，以兵力先行解散逃民以維邊局”。(63)《俄領招兵擾擾之警報》，《大公報》1919年5月3日，第6版。雖然部分鎮守使兼管轄區民政、外交等職權，但戰時指揮軍隊作戰與平時維持地方治安的軍事權依舊為其主要職權。

名義上，鎮守使須由中央任命；實際上，軍閥派系的軍事勝負決定了依附于各派系之鎮守使的去留，鎮守使之任期亦隨著軍閥勢力變更而變動。以贛西鎮守使為例，1915年到1926年，馬克耀、方本仁、蕭安國、岳兆麟、李鴻程、唐福山等先后任贛西鎮守使。贛西鎮守使任職長者達5年，短者不足1年，皆因地方督軍勢力的變化而更動。又如多倫(后改稱察東)鎮守使，1912—1927年間，先后擔任過多倫(察東)鎮守使職的官員即高達11人，各鎮守使任期均不長，最短者僅有2個月，最長者也不過3年多。軍事變動頻繁的民國北京政府時期，不僅中央對于鎮守使之任命徒具形式，而且各鎮守使去留隨著軍閥派系之間的博弈以及都督任職人員的變換而變換，任期不僅短，而且極不穩定，這也充分體現出民國北京政府時期地方割據的時代特征。

(三)鎮守使薪俸

鎮守使設置之初，北京政府并未頒行鎮守使薪金條例，“關于各鎮守使薪公各案，有呈請規定者，有擬定數目報部備案者，辦法分歧，數目不一，亟應通盤籌計，明定數目，以期一律按陸軍官佐俸給”，所有鎮守使及鎮守副使薪水，“除上海鎮守使鄭汝成系海軍官階，每月支給八百元在案，擬暫仍其舊”，福建鎮守使缺，“現該省都督已裁，管轄區域較廣”，“亦擬每月支給八百元”。1914年3月5日，國務總理孫寶琦、陸軍總長周自齊謹將核定《各鎮守使薪公數目繕單》呈交袁世凱，各省鎮守使“分為繁中簡三種，酌定數目”。(64)《陸軍總長呈核定各鎮守使薪公數目繕單請核文并批》，《政府公報分類匯編》1915年第11期。鎮守副使的待遇，“亦因充任者官階不同而互有出入，其數額則與鎮守使相若”(65)錢端升等：《民國政制史》下，第428、473頁。，鎮守使及鎮守副使“以中將充任者，每月支給五百元；鎮守使及鎮守副使以少將充任者，每月支給四百元；如原有底缺兼充鎮守使者不支薪水”(66)《陸軍總長呈核定各鎮守使薪公數目繕單請核文并批》，《政府公報分類匯編》1915年第11期。，該提案得到袁世凱的批準。一般而言，各鎮守使每月公費據其缺位之繁、中、簡而定，1914年時，上海、川邊、多防等鎮守使“均繁缺，每月支給公費洋六百元”，煙臺、赤峰等鎮守使“皆中缺，每月支給公費洋五百元”，漢口、天津等鎮守使“均簡缺，每月支給公費洋四百元”。(67)《各省鎮守使一覽表》，《善導報》1914年第13期，第38頁。

鎮守使之月俸在當時居于何種情況，須進行對比分析。其一，跟與鎮守使級別平行的民政官員道尹薪俸之比較。北京政府于1914年公布的《各省暨各特別區域所屬道尹公署經費表》規定，一、二、三等道尹公署之道尹月俸為700元、600元、400元。(68)《各省曁各特別區域所屬道尹公署經費表》，《內務公報》1914年第12期。鎮守使月俸為400元、500元、600元，略低于道尹月俸。其二，與中央官員薪俸之比較。國務院總理“月薪1500元”，內閣部長“月薪1000元”，副部長、司局長等簡任官“月薪400—600元”，處級薦任官“月薪200—360元”，科級委任官“月薪50—160元”。(69)商務印書館編譯所編：《最新編訂民國法令大全》，商務印書館1924年版，第127頁。其三，與地方官員月俸之比較。1913年，地方督軍、民政長月薪800元，知事月薪300元。(70)《財政部通布公決各省公署官俸及辦公經費》，《東方雜志》1913年第10卷第5期。可見，鎮守使月俸次于地方省級長官，高于地方縣行政長官，與中央副部長、司局長等簡任官月俸相仿，在當時收入相當可觀。

三、北洋政局中的鎮守使

北京政府時期，地方實行省、道、縣三級制，省長為一省之民政長官，“自道尹以至各村地保，理應悉歸節制”。事實上，該時期還有一層軍政體系，即巡閱使、督軍(護軍使)、鎮守使。該時期，民政官員常處于弱勢地位，“自督軍制興，濫用威權，干涉政治，囊括賦稅，變更官吏，有利于私者，弊政必留，有害于私者，善政必阻，省長皆其瑣婭”。(71)《黃陂主張先廢督后復職之魚電》，《大公報》1922年6月7日，第3版。“各省之有省長，備位而已。即有省長，亦不過為督軍之傀儡。且各省中多有以督軍而兼省長者，一切行政大權，悉在督軍掌握中，故督軍者，乃各省之真正主人翁”。(72)《中國現狀概論(三)各省之跋扈》，《大公報》1923年4月12日，第2版。1913年1月8日北京政府公布的《現行都督府組織令》明確規定，各省陸軍由都督節制，特別區域或次要之省份特設臨時性質的護軍使署。護軍使分作兩種，其一，“凡現無都督省分之護軍使，應直隸于中央，有節制全省軍隊之權”，“其職權參照都督府組織令辦理”，其人員以都督府之三分之二為最大限，實際上就是權限稍小的“都督”；其二，“現有都督省分之護軍使，有節制該管區內軍隊之全權，但仍應隨時商承都督并呈報中央核辦”。(73)《中華民國史檔案資料匯編·軍事(一)》，第808—809頁。鎮守使為其下級機關，直接受命于都督與護軍使，管轄區域內軍政事務。

北京政府為了防止鎮守使干涉道署的民政權，特“把各省的道尹和鎮守使分開駐地”(74)毛德富主編：《河南文史資料大系政治卷》第2卷，中州古籍出版社2014年版，第902頁。，如豫東道尹駐開封，鎮守使駐歸德(今商丘)；豫西道尹駐洛陽，鎮守使駐陜州；豫北道尹駐汲縣，鎮守使駐沁陽；豫南道尹駐信陽，鎮守使駐南陽，但仍然杜絕不了軍人干政的事端。如1914—1924年的川邊，“道尹與鎮守使之間,并非立于平等地位；而隸屬于鎮守使。一切川邊地方政務”，均由鎮守使“督飭辦理”。(75)錢端升等：《民國政制史》下，第428、473頁。鎮守使的任務主要是邊防、綏靖、治安等軍事活動，行政上可以保薦及建議撤免縣知事，總攬所轄各縣軍政大權，甚至干涉民政權。

北京政府時期，鎮守使制在歷史時局中所起到的作用多為反面。鎮守使署通常都由所在地握有兵權的陸軍師長、旅長兼任。他們利用這種機構不僅可以稱霸一方，甚至可以干預省府與中央政府。第一，鎮守使割據地方，魚肉人民。北京政府時期，地方兵禍不絕，“獨我國積貧，甲于世界，兵額之眾，竟駭聽聞”。(76)《黎元洪主張先行廢督裁兵然后就職電》，中國史學會等主編：《北洋軍閥1912—1928》第4卷，武漢出版社1990年版，第217頁。為了維持武力，鎮守使不斷增兵，“增兵必增餉，正供之派不足，又復橫征暴斂，總其名曰百貨厘金。吾民脂髓，剝削盡矣”。(77)壽頤：《川康鎮守使之征斂》，《蜀評》1925年第10-11期。寧波人曾就鎮守使駐地問題請愿，他們以鎮守使署應“移駐于臺州，其理由則謂就軍事而言，臺州之重要十倍于寧波”，實際上真實原因在于“寧波人因受鎮守使駐兵本地之苦痛，而欲送之于臺州，將來臺州人所受之苦痛，亦將不亞于寧波人……堂堂之鎮守使，且將至山窮水盡，無地棲身而止”。由此可見，無論鎮守使所駐何地，都改變不了其窮兵黷武橫征暴斂的丑惡面目，時人認為“鎮守使之在中國，實為不祥之物，裁而去之，實是為內亂除一禍根”。(78)一蝶：《全國鎮守使存廢問題與寧臺鎮守使移駐問題》，《寧波周報》1924年第1卷第16期。

第二，聯合抗擊地方省府。各鎮守使擁兵而割據自立，如隴南鎮守使孔繁錦“統一師之眾，駐秦州一帶，故其渭川道所轄各縣，完全屬于孔氏”；又如西寧地區“完全屬于甘邊鎮守使馬麒，馬為回人，其勢力之偉大，在甘肅可首屈一指，所統軍隊亦在萬人以上，鎮守西寧，兼轄青海”；隴東鎮守使為張兆鉀，該區軍政民政完全不為省府“所主持矣”；涼州鎮守使馬廷勃“即馬安良之子，老馬雖死，小馬仍健，其勢力殊未消失”。以上情況反映出“甘肅政局之四分五裂”(79)《四分五裂之甘省政局》，《大公報》1922年7月9日，第6版。，省府根本無力管轄各鎮守使轄區。該時期，“軍位既尊，爭端遂起”，“部屬離貳，各為雄長，瓜剖豆分，失勢之人，又圖報復，陰結仇敵，濟其欲心，禍亂循環”。(80)《黃陂主張先廢督后復職之魚電》，《大公報》1922年6月7日，第3版。1927年2月6日，云南發生四鎮守使(昆明鎮守使龍云、蒙自鎮守使胡若愚、昭通鎮守使張汝冀、大理鎮守使李選廷)聯合倒唐繼堯的“二六滇變”，唐繼堯屈服，云南省政府旋即成立，唐任總裁，胡、龍、張、李等為委員。5月22日，唐繼堯逝世，龍云接任云南省政府主席。鎮守使掌管一定的軍隊，對于督軍有相對獨立性，形成小軍閥勢力范圍，時常擁兵聯合反對和牽制督軍。新疆督軍楊增新“略謂督軍中央之敵，鎮守使督軍之敵，鎮守使與督軍為黨，裁之而督軍之黨孤。鎮守使與督軍為敵，裁之而督軍之敵去。弭全國兵禍，莫如裁督軍。弭一省兵禍，莫如裁鎮守使”(81)《楊新督又請裁鎮守使》，《大公報》1921年6月28日，第6版。，實際上，鎮守使制加劇了地方割據與動蕩。

盡管如此，在當時的特殊時局中，鎮守使也起到了一定的積極作用，這就需要我們在看待問題時秉承一種客觀辯證的態度。邊疆省份的鎮守使確實發揮了震懾邊疆、捍衛國家主權的作用，如當時“英人為保西藏，故久已懷柔該地土夷，資以軍器，使抗中國。幸西寧鎮守使馬麒，坐鎮邊陲，熟習情形，自民國十三年土夷亂后，相安至今”。(82)《往邊疆去》，《大公報》1928年9月13日，第1版。內地鎮守使也在一定程度上起到了維護社會治安與穩定社會秩序的作用，如剿匪、稽查煙毒等。

由于鎮守使在北京政府時期起到的多為負面作用，故廢除鎮守使之聲不絕于耳。鎮守使初設之際，時人就有此種主張，“查九江鎮守使一席本屬暫時權宜，昔為慎重江防，目前實無建設之必要，軍事不謀統一，后患何可勝言……密電取消此席”，“以收一氣銜接之效”(83)《江西議會電迫取消鎮守使》，《大公報》1913年4月16日，第9版。，但未被北京政府采納。袁世凱死后，廢鎮守使之主張再次被掀起。1917年1月18日，副總統馮國璋復電國務總理段祺瑞，“查各省鎮守使之設，原其始不過以國體初更，地方多事，即就各該處所駐帶兵高級官長予以鎮守崇銜俾資統攝，本屬一時權宜之用”，此后，鎮守使逐漸增多，“其兼充師旅各長握有實權者，屢不假此項虛名亦足以保衛閭閻”，“余則或竟手無一兵或與督軍同城終于無所事事”，“所有各鎮守使應否俟時局大定，一律酌予編改”。(84)《馮副總統主裁鎮守使》，《申報》1917年1月18日，第6版。但是，在軍閥割據的情況之下，指望軍閥自廢兵權無異于白日做夢。

尤其是1920年代，廢巡閱使、廢督、廢鎮守使、裁兵呼聲愈來愈強。1922年，黎元洪接任總統后，即提議廢督裁兵，他以“非即行廢督，無以圖存”，主張“立釋兵柄，上至巡閱，下至護軍，皆刻日解職”。(85)《黎元洪主張先行廢督裁兵然后就職電》，中國史學會等編：《北洋軍閥1912—1928》第4卷，第219頁。然而，在全國一致主張廢督裁兵環境下，“猶有鎮守使之任命發現”。(86)《上海各團體發表廢督裁兵官言》，《晨報》1922年7月12日。鎮守使握有實際的軍權，肯定不會自動退出歷史舞臺，時人頗多提議裁撤，見諸實行則以有種種之阻力，裁撤鎮守使之提案終成口頭禪。

結 語

北京政府時期地方軍政機構層級極其復雜和混亂，不僅有巡閱使、督軍、護軍使、鎮守使，還有各種若干省聯軍總司令、邊防司令、籌邊使、邊防督辦等，且各級軍政機構都擁有較大的權力。該時期，各大小軍閥擁兵自重，“不相統率，中央命令，不能行于各省都督，都督命令，不能行于各軍長官，甚至一軍之中，互分門戶，各樹黨援”。(87)《對于軍事統一之疑問》，《大公報》1913年9月10日，第2版。北京政府鎮壓二次革命后，在南方各緊要區域，亂事平定后，即紛設鎮守使，也就是說，創設鎮守使之本旨完全在于對內，是“維持地方之暫行官，俟將來地方大定后，尚須取消”(88)《政府對于亂事善后之計劃》，《大公報》1913年9月3日，第2版。，而事實上卻有逐漸增加的趨勢。1926年，北伐軍勢如破竹，鎮守使也被大規模取消建制。隨著1931年東北地區鎮守使的裁撤，這一制度最終走向消亡。

該時期的軍政和民政機關，名義上是并立，實際上民政機關往往受軍政機關的支配，處于附庸地位。鎮守使標榜“余既為軍人”，“任何政治問題，均非吾等軍人所應干預”(89)《宮邦鐸表示不聞政治問題》，《申報》1914年11月14日，第9版。，實際上也如同督軍一樣處處干涉民政。同時，該時期軍政機關長官與軍隊將領往往混為一體，鎮守使多由所在地握有兵權的陸軍師長、旅長充任，其鎮守使署實質上就是地方軍閥割據的政權機關，他們往往為了維護和爭取自身利益，任意對抗省府和中央，或者隨時宣布“獨立自主”，甚至在自身勢力得到穩固之后，向外擴張，超出自身管轄范圍，為鎮守使者皆謀護軍使，為護軍使者皆謀督軍，為督軍者皆謀巡閱使，形成軍政割據的怪圈，對國家政權的穩定和政治機制的有序運轉產生了不利的影響。