論行政檢察依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索管理機(jī)制建設(shè)*

鄧世豹 林祎珣

1.廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510320；2.廣東省人民檢察院第七檢察部，廣東 廣州 510621

行政檢察成為“四大檢察”的有機(jī)組成部分，但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的行政法律監(jiān)督功能的發(fā)揮與憲法規(guī)定的職能不相對(duì)等，無法擔(dān)負(fù)起新時(shí)代對(duì)行政檢察的新要求。其中，行政檢察依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的線索尚未統(tǒng)一管理，是行政檢察工作發(fā)展的重要源頭性制約因素。

一、依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索的司法實(shí)踐

傳統(tǒng)的行政訴訟受案方式為依當(dāng)事人申請(qǐng)，符合受案條件的監(jiān)督申請(qǐng)均作為案件辦理。目前，對(duì)行政檢察是否存在線索及線索的定義尚有爭議。根據(jù)詞典，線索的文義為“事情發(fā)展的脈絡(luò)或據(jù)以解決問題的頭緒”。據(jù)此線索應(yīng)包含三層含義：1.事情發(fā)展的信息；2.解決問題的方向；3.據(jù)此得到的材料。對(duì)照含義，目前行政檢察工作中通過外部協(xié)作機(jī)制接收的執(zhí)法、審判材料、檢察機(jī)關(guān)自行接收的舉報(bào)投訴材料、辦理其他案件中發(fā)現(xiàn)的可能存在的行政違法信息都屬于行政檢察線索的范圍。

依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索是指檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)訴訟案件中存在損害國家利益或者社會(huì)公共利益情形、審判、執(zhí)行人員有違法犯罪行為、依法需要跟進(jìn)監(jiān)督的線索、案件處理結(jié)果嚴(yán)重侵害案外人利益，案外人難以有效維護(hù)合法權(quán)益的、行政機(jī)關(guān)不當(dāng)履職可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果，但當(dāng)事人均不申請(qǐng)監(jiān)督等確有必要進(jìn)行監(jiān)督的情形時(shí)，可以依據(jù)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)，啟動(dòng)監(jiān)督程序。依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的途徑包括行政檢察部門在審查行政訴訟監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)的線索，也包括其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在審查刑事犯罪案件、民事訴訟監(jiān)督案件、公益訴訟案件以及受理群眾舉報(bào)申訴等過程中發(fā)現(xiàn)的行政違法線索，依法向行政檢察部門進(jìn)行內(nèi)部移送。由于檢察機(jī)關(guān)在行政檢察工作中，肩負(fù)著“一手托兩家”的使命，既監(jiān)督人民法院公正司法、又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案件線索是開展行政檢察工作的重要途徑。

新時(shí)代行政檢察工作更強(qiáng)調(diào)主觀能動(dòng)性，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)、外部移送的案件渠道明顯拓展，需要設(shè)置前置程序予以科學(xué)分流，經(jīng)過一定程序的篩選、評(píng)估和統(tǒng)一管理，符合受案條件的才能作為案件辦理。因此，新時(shí)期行政檢察工作有必要將現(xiàn)有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和外部移送途徑收集的材料進(jìn)行線索化管理，制定相應(yīng)的檢察一體化案源發(fā)現(xiàn)機(jī)制，確保線索的高效篩選、評(píng)估、流轉(zhuǎn)。新時(shí)期構(gòu)建行政檢察案件發(fā)現(xiàn)機(jī)制具有重要的意義：

（一）滿足新時(shí)代人民群眾對(duì)依法行政的新期待

在四大檢察中，行政檢察監(jiān)督是相對(duì)缺乏既有制度和規(guī)范支撐的一種機(jī)制。［1］新時(shí)代行政檢察工作要求堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，及時(shí)更新司法理念，完善行政檢察監(jiān)督機(jī)制。行政檢察部門應(yīng)更加主動(dòng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，依法發(fā)現(xiàn)并審查影響申訴人實(shí)際利益的錯(cuò)誤案件，保證當(dāng)事人的合法權(quán)益在公平正義的最后一道防線得以救濟(jì)。［2］這就要求行政檢察工作梳理案件發(fā)現(xiàn)途徑，并將依申請(qǐng)以外發(fā)現(xiàn)的違法情形進(jìn)行線索化管理，保證行政檢察工作滿足人民群眾對(duì)法治的新期待。

（二）滿足法治政府建設(shè)的新要求

新時(shí)代行政檢察的發(fā)展有賴于法治政府建設(shè)總體要求和建設(shè)進(jìn)程。2010年10月10日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，提出法治政府的目標(biāo)是到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。［3］基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，行政檢察也應(yīng)與法治政府建設(shè)目標(biāo)緊密結(jié)合，建設(shè)體系化行政檢察監(jiān)督機(jī)制，包括案源發(fā)現(xiàn)機(jī)制、案件規(guī)范辦理機(jī)制、案件監(jiān)督保障機(jī)制等，保障行政檢察工作的有序、規(guī)范、高效運(yùn)行，同時(shí)實(shí)現(xiàn)行政檢察“一手托兩家”的工作目標(biāo)。

（三）適應(yīng)檢察監(jiān)督體系化的需要

新時(shí)代中國特色社會(huì)主義檢察制度要求檢察監(jiān)督形成體系化。作為“四大檢察”的重要組成部分，行政檢察監(jiān)督也需要從規(guī)范和制度框架的角度補(bǔ)齊短板、強(qiáng)化弱項(xiàng)，創(chuàng)造一流的監(jiān)督質(zhì)量效果，讓案件定分止?fàn)帲尡槐O(jiān)督者心服口服，讓人民群眾理解認(rèn)同。同［2］

二、當(dāng)前行政檢察依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索管理存在的問題

當(dāng)前行政檢察依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索在線索移送、線索評(píng)估、線索管理等方面均存在亟需改進(jìn)的問題。

（一）線索的移送銜接機(jī)制缺乏時(shí)效性和實(shí)效性

檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的信息共享和線索移送方式高度依賴于行政機(jī)關(guān)的配合。如非訴執(zhí)行監(jiān)督案件線索，司法實(shí)踐中線索移送過程存在四個(gè)方面的問題，一是有的行政機(jī)關(guān)出于與人民法院關(guān)系的考慮，對(duì)有些案件不能及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)，線索的時(shí)效性不足；二是有的行政機(jī)關(guān)移送材料過于簡單，檢察機(jī)關(guān)需要花費(fèi)大量時(shí)間人力開展調(diào)卷和調(diào)查核實(shí)工作；三是有些行政機(jī)關(guān)將所有線索不加甄別移送至檢察機(jī)關(guān)，加大了后續(xù)線索評(píng)估和篩選的難度；四是個(gè)別行政機(jī)關(guān)存在選擇性移送的情況。［4］

（二）線索評(píng)估隨意性大，缺乏標(biāo)準(zhǔn)

目前，行政檢察工作缺乏對(duì)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，工作規(guī)范缺失。具體表現(xiàn)為線索評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確、在線索的真實(shí)性評(píng)估上花費(fèi)人力物力過大、在線索的可查性評(píng)估上投入不足、在線索的風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估上缺乏統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)。線索評(píng)估方式隨意性大，存在選擇易辦線索、避重就輕的評(píng)估傾向或?qū)€索不加評(píng)估的現(xiàn)象。

（三）線索管理工作尚未開展

對(duì)行政檢察線索缺乏全省或全市統(tǒng)一范圍內(nèi)的歸口管理，導(dǎo)致缺乏對(duì)線索類型的細(xì)分管理和對(duì)線索處理時(shí)限的分級(jí)管理，有些嚴(yán)重?fù)p害國家利益和社會(huì)公共利益的案件線索得不到及時(shí)處置，有些需要經(jīng)營培育的線索被倉促處理結(jié)案，線索的利用率不高。

（四）案件發(fā)現(xiàn)的查證配套機(jī)制缺失

現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是否享有調(diào)查取證權(quán)沒有明確規(guī)定，行政檢察線索的調(diào)查核實(shí)工作更多地依賴于行政機(jī)關(guān)、人民法院的自覺配合。調(diào)查核實(shí)配套措施的缺失，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)工作開展的不深入。

三、完善行政檢察依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索管理機(jī)制的建議

行政檢察是“新”發(fā)展的“老”業(yè)務(wù)，行政檢察工作發(fā)展中的諸多困難和問題，與案源發(fā)現(xiàn)路徑存在的問題相關(guān)。新時(shí)代行政檢察工作的發(fā)展，必須以辦案為中心，提升行政檢察部門發(fā)現(xiàn)案源、線索的能力，首先應(yīng)著眼于完善行政檢察自身的案源發(fā)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)，須從以下四個(gè)方面著手，形成可復(fù)制、可推廣的工作機(jī)制。

（一）發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢，促進(jìn)線索融合

1.暢通線索來源，形成多層次線索來源

通過職能介紹、法制宣講、發(fā)布典型案例、通報(bào)工作成效等方式，多方位宣傳行政檢察職能，增加人民群眾對(duì)行政檢察業(yè)務(wù)的了解程度和關(guān)注程度，充分調(diào)動(dòng)人民群眾向檢察機(jī)關(guān)提供線索的積極性和主動(dòng)性。深入挖掘從刑事、民事、公益訴訟案件中獲取行政檢察線索的潛力，通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)聯(lián)簽文件，建立內(nèi)部線索移送的長效機(jī)制。推動(dòng)形成各層級(jí)院形成各有側(cè)重、全面履職的案源發(fā)現(xiàn)路徑，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)行政檢察線索受理的全覆蓋。

2.做好線索移送協(xié)作的頂層機(jī)制設(shè)計(jì)

上級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，從全國層面或省級(jí)層面建立與行政機(jī)關(guān)、人民法院的線索移送協(xié)作機(jī)制，降低重復(fù)溝通成本，排除監(jiān)督阻力，提高檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的溝通效率，提升行政檢察線索外部移送機(jī)制的順暢度。如廣東省檢察院與省自然資源廳、廣東省司法廳建立的辦案協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的有機(jī)貫通，促使全省行政檢察案件線索成千倍的大幅提升。

3.構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)上下一體化的辦案機(jī)制，促進(jìn)線索融合

上級(jí)檢察院在領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)院辦案工作中，應(yīng)建立起集線索管理、受案登記、調(diào)查核實(shí)、開展監(jiān)督、宣傳效果于一體的一體化工作機(jī)制，統(tǒng)一管理案件線索、統(tǒng)一研判監(jiān)督策略、統(tǒng)一指定案件管轄、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量、統(tǒng)一指揮辦案工作、統(tǒng)一發(fā)布案件信息。［5］

（二）建立行政檢察線索評(píng)估機(jī)制

1.以提高辦案效率為線索評(píng)估目的

行政檢察案件線索評(píng)估可以促進(jìn)辦案效率提升，節(jié)約司法資源，對(duì)案件質(zhì)量打下良好基礎(chǔ)，線索評(píng)估流程是確保行政檢察案件合法、高效開展監(jiān)督的重要保障。

2.以確定線索調(diào)查方向?yàn)榫€索評(píng)估的主要內(nèi)容

行政檢察案件線索評(píng)估的主要內(nèi)容是確定線索的調(diào)查方向，可以借鑒刑事檢察、公益訴訟的線索評(píng)估模式，以線索的真實(shí)性、可查性和風(fēng)險(xiǎn)性為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分級(jí)分類評(píng)估。一是對(duì)所有接收線索均需進(jìn)行真實(shí)性評(píng)估，若發(fā)現(xiàn)案件不存在違法情形，作為結(jié)案處理。若發(fā)現(xiàn)線索不屬于行政檢察案件范圍，依法移送有管轄權(quán)的辦案單位及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。二是對(duì)通過真實(shí)性評(píng)估的線索進(jìn)行可查性評(píng)估。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為線索是否有需要調(diào)查核實(shí)的情形、需調(diào)查核實(shí)的問題、應(yīng)采取的核實(shí)措施。三是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估。按照評(píng)估結(jié)果將線索分別導(dǎo)入辦案流程、復(fù)核流程、線索儲(chǔ)備庫。

3.建立行政檢察線索的三層評(píng)估機(jī)制

第一層，設(shè)立行政檢察線索受理?xiàng)l件，運(yùn)用數(shù)據(jù)篩選技術(shù)，剔除不符合受理?xiàng)l件的線索。第二層，每級(jí)院行政檢察部門設(shè)立專人負(fù)責(zé)的專門評(píng)估小組，對(duì)符合受理?xiàng)l件的普通線索進(jìn)行評(píng)估，集體討論決定線索評(píng)估結(jié)果。第三層，成立以檢察長或分管檢察長牽頭的行政檢察案件線索評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)存在重大意見分歧的案件線索，由線索評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行第三次評(píng)估，以減少線索處置的隨意性。

4.確定線索評(píng)估分類、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

一是確定線索評(píng)估分類標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)真實(shí)性、可查性、風(fēng)險(xiǎn)性“三性”的評(píng)估結(jié)果，可以將線索分為成案線索、可查線索、緩查線索、移送線索、結(jié)案線索五類。二是確定線索的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)線索辦理原則一般應(yīng)以受案的先后順序進(jìn)行，在同時(shí)受理的案件中，按照國家利益受損的輕重緩急區(qū)分急辦、普通兩個(gè)辦理等級(jí)，優(yōu)先辦理嚴(yán)重?fù)p害國家利益的線索，以有效維護(hù)國家利益。目前，廣東省檢察機(jī)關(guān)正在制定非訴執(zhí)行監(jiān)督辦案指南，建議可將非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的線索評(píng)估作為試點(diǎn)，對(duì)行政檢察其他業(yè)務(wù)的線索評(píng)估機(jī)制建立可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

（三）完善線索歸口管理制度

1.建立線索統(tǒng)一管理制度，解決線索管理不力問題

行政檢察部門應(yīng)建立依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索統(tǒng)一歸口管理制度，線索管理員，負(fù)責(zé)案件線索的統(tǒng)一接收、統(tǒng)一錄入、統(tǒng)一分析、統(tǒng)一管理，對(duì)線索實(shí)行集中管理、動(dòng)態(tài)更新、匯總核對(duì)。

2.推動(dòng)對(duì)線索的案件化管理模式，解決監(jiān)督權(quán)威不高問題

應(yīng)參考公益訴訟檢察的線索錄入流程，推動(dòng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)建立行政檢察線索的單獨(dú)錄入、登記、處理、分類流程。在信息技術(shù)條件不成熟的地方，也要先行建立行政檢察線索書面臺(tái)賬，對(duì)每一條線索逐一列明處理情況，實(shí)行一案一登記、一案一跟進(jìn)，并對(duì)案件流轉(zhuǎn)、調(diào)查核實(shí)、審查意見、檢察建議等節(jié)點(diǎn)實(shí)行層級(jí)管理。

3.構(gòu)建對(duì)線索的全程管理機(jī)制，解決線索利用率低問題

探索建立行政檢察線索流程與案件流程的銜接反饋機(jī)制，對(duì)被列為可查、緩查的線索，每月核查一次，開展線索核查和“回頭看”，使符合立案條件的線索盡快導(dǎo)入辦案流程。對(duì)移送線索的辦理情況和辦理結(jié)果進(jìn)行跟蹤，并增設(shè)線索反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)線索的全程管理和內(nèi)部監(jiān)督，防止出現(xiàn)選擇性執(zhí)法，提升線索的利用率。

（四）運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)完善線索查證配套機(jī)制

1.做好系統(tǒng)數(shù)據(jù)的智能化歸集

利用檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行大數(shù)據(jù)比對(duì)，實(shí)現(xiàn)依申請(qǐng)受案與依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的有機(jī)結(jié)合。通過總結(jié)行政審判結(jié)果監(jiān)督的案件類型、常見違法機(jī)關(guān)、常見違法領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)行政違法線索的發(fā)現(xiàn)；通過總結(jié)行政審判程序?qū)徟腥藛T違法案件的審判信息，實(shí)現(xiàn)審判程序違法線索的集中篩查評(píng)估。

2.建立行政檢察與行政執(zhí)法銜接平臺(tái)

建議高檢院牽頭，依托法治政府建設(shè)進(jìn)程，與相關(guān)司法行政部門、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共同推動(dòng)行政執(zhí)法全過程的同步錄入、數(shù)據(jù)同步歸集，借助大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)行政檢察線索的智能、常態(tài)收集。2020年以來，廣東省檢察院正與省司法廳共同建設(shè)行政檢察與行政執(zhí)法銜接平臺(tái)，未來將實(shí)現(xiàn)覆蓋全省各市各領(lǐng)域的行政執(zhí)法信息的實(shí)時(shí)錄入、同步歸集、自動(dòng)抓取、及時(shí)推送。

3.完善行政檢察線索發(fā)現(xiàn)查證手段的信息化配套機(jī)制

在調(diào)查核實(shí)中充分運(yùn)用無人機(jī)航拍、衛(wèi)星定位、大數(shù)據(jù)模型、歷史數(shù)據(jù)比對(duì)、平臺(tái)自動(dòng)推送等信息化手段，固定強(qiáng)化線索，減少人工調(diào)查核實(shí)消耗，提高調(diào)查核實(shí)的效率和準(zhǔn)確性，提升證據(jù)的證明力，完善行政檢察線索發(fā)現(xiàn)查證手段的配套機(jī)制，以生動(dòng)的司法實(shí)踐推動(dòng)立法。