淺議自然災害救援的法律問題研究

王浩正

河北政法職業學院法律系，河北 石家莊 050000

在自然災害的救援過程中，政府無疑應起到組織籌劃的主導責任。由于政府擔任著公共產品供應者的角色，且能夠較為高效的對大量公共資源進行組織，理應擔負自然災害救援的主要責任。除此之外，非政府組織由于其靈活性和專業性也在自然災害的救援過程中起著重要作用。

一、自然災害救援法律現狀和存在問題

（一）應急預案不足，基本法律領域空缺

《緊急狀態法》的缺失導致我國政府在應對自然災害等緊急救援任務時，只能按照現行的《突發事件應對法》進行處置。而《突發事件應對法》中未將極端形式的緊急模式納入考慮范圍。就像在2008年汶川發生的大地震，其破壞程度和受災面積空前嚴重，遠超《突發事件應對法》的應急救援考慮范圍，因此政府在對此規模自然災害的救援過程中，易陷入對批準權限、調動限度、指揮體制等方面定義模糊的狀態，從而未達到最佳救援效果。

（二）各方力量協調溝通存在沖突，應急保障缺失

例如，《防震減災法》規定在重大地震災害發生后，應由國務院在受災現場建立的臨時指揮機構對武警部隊等救援力量進行管轄，而《防洪法》規定由上級防訊部門和人民政府對救災力量進行管轄；《地質災害防治條例》中又將參加地質災害搶險救災隊伍的領導權劃歸本級人民政府；而《森林防火條例》規定武警森林部隊接受縣級以上地方人民政府所成立的指揮機構進行指揮；而在《軍隊參加搶險救災條例》中則規定自然災害救援任務由指揮機構統一下達，而具體的行動與籌劃將由部隊內部管理。由于武警部隊對于上述的自然災害都有救援的任務，但不同的法律之間缺乏統一規范的指導性質的法律文件，這就導致災害救援過程中，降低了救援效率，易造成指揮混亂。

（三）救災力量的使用限度問題與信息公開不足

在我國的救援體系中，軍隊參與救災的廣度是其他國家無所比擬的。但也因此我們更應注意軍隊授權行動使用限度。德國英國等部隊參與搶險救災還需要考慮對社會產生的心理恐慌等負面效應，而從我國人民解放軍的社會歷史和傳統作風的角度，我國對于救災中部隊的啟用并不存在其他國家所擔心的上述問題。但在部隊的使用限度方面仍需從法治角度慎重考慮。《軍隊參加搶險救災條例》的優先度較低，法律依據上沒有具體規定，較容易與其他的法律和條例產生沖突，所以最好由基本法律對相關情況進行明確規定。并根據災害的情況有限度的對部隊的力量進行投放，與此同時不應故意隱瞞和封鎖自然災害的受災信息，從而避免社會恐慌。

二、完善自然災害救援基本應急法律體系的建設

全面貫徹落實依法治國的治理體系，作為治國的基本方略，在自然災害發生的狀態下，自然災害救援的指揮主體所進行的一切決策和資源調動都應在法律框架的制約之下來進行。這也是對其管理者的保護行為。在緊急的自然災害救援條件下，為了最快速度的達到救援效果，需要對指揮主體賦予一定的權力來對大量的資源進行調動和安排籌劃。其權力的運行更注重強調效率，因此，應盡可能的減少對指揮主體的審批流程和相應的約束。當然，應對其權力進行嚴格的規范，否則可能導致濫用權力和弱化權威的現象。法治原則其內涵主要是各方救援力量參與災害救援的管理與調動必須在憲法和法律的框架下進行，需要體現憲法和法律的目的。

為了對突發自然災害事件快速響應，必須提前對可能發生的自然災害和調動體系進行完備的預案審核，形成相應的制度以及根據該制度所制定的自然災害救援應急預案。自然災害救援法治體系的預案本身就是針對自然災害而編制形成的有關自然災害救援應對處置的應急計劃和行動方案，主要內容應包括但不局限于當自然災害救援事件發生時，應急指揮領導機構和職責權限、自然災害的預警流程和突發事件準備、自然災害救援的應急處置與后勤物資保障、自然災害救援的后續處理等。當然，在國家總體法規的框架下，不同級別政府、單位應根據當地或該領域易發生的自然災害事件編制具有地方特色的自然災害救援應急預案。例如，對于自然災害救援的應急預案可按照國家總體救援體系、專項救援體系、地方應急救援體系、民間企事業單位救援預案等類型。

當前各法律間存在一定的矛盾沖突原因之一是缺少上位基本法的規范。此外，應加強對于下位法之間關系的梳理和解讀。我國對相關緊急救援法律體系進行規范之前，應先對現有法律中部分關于自然災害等突發事件的概念進行闡釋，盡可能的挖掘現有法律潛力和作用。著重修改上位法與下位法之間、同級法律之間、地方法律和軍隊法律體系中矛盾和沖突的關系。同時，必須將地方法規和軍隊內部法規進行有效的銜接，避免產生新的法律矛盾與沖突。除此之外，明確自然災害的嚴重等級，可以以此來劃分負責指揮救援系統的指揮權。例如，在新修訂的《國家地震應急預案》中，明確將地震災害根據程度劃分了不同等級，并規定當發生“特別重大、重大”級別的地震災害才由國家級別參與協調地震的救援和指揮。

三、優化自然災害救援的人力、物資應急保障制度

談及自然災害救援的人力物資應急保障制度，我國在《突發事件應對法》中已進行了相關的規定。《突發事件應對法》中對自然災害救援的人力、物力、財力進行了宏觀方面的保障性規定，但這些規定相對于具體實施來說缺乏現實實施的可操作性，無法充分保障人力、物資的合理需求。在人力保障方面，我國目前已基本形成了以軍隊、武警、公安人民軍隊為骨干力量，以志愿者為輔助力量的自然災害救援隊伍體系，但在實際應用中，只有政府是我國自然災害救援中的正式力量。而非政府領屬的志愿者團隊主體更多的是在政府動員的號召或自愿參與之下，進行的一種短期聯合和臨時合作行為。若缺乏統一的制度進行引領的情況下，很容易造成救援混亂、盲目參與、資源浪費等不良現象。

而對于自然災害救援的物資調用方面，我國并無綜合性法律文件對救援物資進行專門的規定。在歷史上眾多自然災害救援的過程中，常會發生物資儲備種類不全、數量不足等現象。對于救援資金而言，部分救援過程中來自政府的資金支撐不足也會嚴重影響救援的效果。例如，我國預算法對救援預算進行了明確的規定：“各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的—設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害開支與其它難以預見的特殊開支。”年度總預備費用嚴重不足，占比明顯低于歐美等發達國家。雖然我國已建成全國減災救災標準化技術委員會，但對于應急物資調用、儲備、管理等方面并沒有出臺統一的技術標準。因此，在明確政府各部門職責的基礎上，應將非政府組織和公眾的力量納入法治體系，形成制度化規定，從而發揮其在自然災害救援中的優勢，形成完備高效的自然災害救助體系，運用法律的手段強化非政府主體參與救援系統的環境和條件。例如，對于九寨溝地震的救援過程中，當地政府可補充改變相關的補助機制，建立由社會捐贈與單位合作的應急救援隊伍，并同時通過科學的物資儲備調用制度，將政府儲備與社會儲備進行一定程度的融合，集中位置進行儲備與分發，對各類救援物資的種類、數量進行了實時的動態更新，從而大大提高了自然災害救援的效率與效果，達到了較好的社會反響。

四、合理控制軍隊救援力量的投入與信息公開程度

軍隊力量參加自然災害的救援要與政府進行充分的信息溝通，以便于協調救援行動，這是十分重要的。因此，在下一階段的相關法律中應該加以明確規定。在當前《軍隊參加搶險救災條例》第9條則中，“省軍區（衛戍區、警備區）、軍分區（警備區）、縣（市、市轄區）人民武裝部應當及時掌握當地有關險情、災情信息，辦理當地人民政府提出的軍隊參加搶險救災事宜，做好人民政府與執行搶險救災任務的部隊之間的協調工作。”但該問題作為《條例》，對地方政府來說未免約束力不足。因此，要考慮逐步將軍隊列入自然災害救援體系中，共享災害的預警等信息。對于軍隊力量的投入范圍，考慮到軍隊某些專業技術領域有較大優勢，例如解放軍的地理測繪、氣象預測、工程搶險、跳傘兵等，其特殊用途保障部隊的參與可以直接將先進技術用于自然災害的救援。就像在2008年汶川地震中，解放軍的測控、遙感技術對救災起到了重要作用。當然，預案的法律約束力對于屬地政府和其他機構的約束不足，此方面立法有待加強。

五、總結

自然災害救援的法律體系修改與完善將涉及到多方的利益與協調。如物資儲備調用、信息公開問題、軍警參與問題等，這些問題僅依靠現有的相關立法是不能夠起到作用的。因此，在今后自然災害救援立法以及法律的完善的過程中，應時刻具備“危機意識”，自然災害本身的復雜性意味著相關的制度難以統一標準對號入座，但它能夠為我們今后處理自然災害救援、提高救援效率提供更好的途徑與方法。