行政處罰案件中正當(dāng)程序原則的適用
——基于審判指導(dǎo)參考案例“李某某訴某公安分局治安行政處罰案”的法律分析

張琳林

新疆警察學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000

一、問題的提出

審判指導(dǎo)參考案例“李某某訴某公安分局治安行政處罰案”中提出公安機(jī)關(guān)對(duì)盲人進(jìn)行行政處罰時(shí)，應(yīng)按照正當(dāng)法律程序原則，充分考慮盲人沒有閱讀能力的特殊情況，確保其正常有效的行使權(quán)利、履行義務(wù)，保證程序的公開和參與，必要時(shí)應(yīng)參照公安部《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》進(jìn)行錄音、錄像或者請(qǐng)相關(guān)人員陪同在場(chǎng)。據(jù)此，一審法院認(rèn)定某公安分局的《公安行政處罰決定書》不符合正當(dāng)程序原則，依法予以撤銷，二審判決駁回上訴，維持一審判決。

本文擬通過對(duì)典型案例進(jìn)行剖析，研究特殊弱勢(shì)群體作為行政相對(duì)人的行政處罰案件中正當(dāng)程序原則的適用。

二、基本案情

2010年3月2日，盲人李某某因分房問題與單位發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，后獨(dú)自一人離開單位，于當(dāng)日17時(shí)許，在北京某區(qū)某大街北側(cè)某某飯店門前揚(yáng)言到天安門放火自焚，被民警當(dāng)場(chǎng)抓獲傳喚至某公安分局某派出所（以下簡(jiǎn)稱某派出所），被告制作了《傳喚證》；同日，某派出所民警分別對(duì)李某某、值勤民警、原告李某某單位的黨委副書記詢問并制作了《詢問筆錄》。3日，該公安分局對(duì)李某某作出《公安行政處罰告知筆錄》。以上文件均無李某某的簽名或指紋，僅由民警記載“以上記錄已向李某某宣讀，該人表示無異議”。某公安分局于是作出《公安行政處罰決定書》，依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十五條第（三）項(xiàng)之規(guī)定，決定給予李某某行政拘留五日的處罰。處罰決定書上記載“以上記錄已向該人宣讀，該人表示服從不申訴。此決定書該人表示無實(shí)際意義，拒絕接收”。該處罰決定尚未執(zhí)行。

三、法院裁判理由和審判思路分析

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于被告某公安分局對(duì)原告盲人李某某所作出的行政處罰決定程序是否應(yīng)當(dāng)撤銷。一審法院認(rèn)為被告作出的涉案行政處罰決定證據(jù)不足、程序違法，判決撤銷，二審法院支持一審理由，判決駁回上訴，予以維持。

法院主要理由如下：

（一）證據(jù)不足

書證、錄音錄像證據(jù)不足：李某某的《傳喚證》、《詢問筆錄》、《公安行政處罰告知筆錄》、《公安行政處罰決定書》等證據(jù)，因沒有李某某本人簽字或捺指印，且沒有相關(guān)人員在場(chǎng)見證或有相關(guān)錄音、錄像資料對(duì)以上材料予以佐證，某派出所辯稱執(zhí)法中的錄音錄像由于超過了保存時(shí)間而未保存也非合理解釋，僅憑民警證言不足以證明案件的事實(shí)，不能證明某公安分局依法履行了告知程序，進(jìn)而不能證明該局的處罰程序足以保證作為沒有閱讀能力的盲人李某某正常、有效的行使了被處罰人應(yīng)享有的權(quán)利。

證明力低：李某某沒有對(duì)《詢問筆錄》的內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)，而兩位民警系與本案有利害關(guān)系的辦案人員，其證言證明力低。

（二）程序違法

違反了正當(dāng)程序行政公開和公眾參與的要求。本案中，對(duì)李某某的詢問還是對(duì)其作出的《傳喚證》、工作記錄和處罰告知中，均無李某某的簽名或指紋，只由民警記載“以上筆錄（內(nèi)容）已向該人宣讀，該人表示無異議”；送達(dá)《公安行政處罰決定書》時(shí)，出現(xiàn)了同樣情況，而且“此決定書該人表示無實(shí)際意義，拒絕接收”。被告公安機(jī)關(guān)沒有遵循相應(yīng)程序規(guī)定的執(zhí)行做法均有損于原告行政相對(duì)人的知情權(quán)和陳述申辯權(quán)。

法律規(guī)定詢問聾啞人應(yīng)當(dāng)有通曉手語的人參加。本案中，被告雖不是聾啞人，但根據(jù)立法保護(hù)特殊弱勢(shì)群體權(quán)益的初衷，和基于特殊弱勢(shì)群體盲人本身具有的視力殘疾缺陷，公安機(jī)關(guān)對(duì)其詢問時(shí)應(yīng)參照特殊規(guī)定，采取提供盲文服務(wù)、通知其家屬在場(chǎng)或進(jìn)行錄音錄像等手段，確保盲人參與行政程序的有效性，體現(xiàn)正當(dāng)程序的過程公開和保證參與。本案中，被告對(duì)原告李某某履行程序的各環(huán)節(jié)均僅是李某某一人在場(chǎng)且在無錄音、錄像的情形下進(jìn)行的，有違程序。

（三）處罰情節(jié)

本案被告并未將原告作為特殊的被處罰對(duì)象，也未考慮到原告作為一名雙目失明、有肢體殘疾、年過五十的盲人的違法能力和危害性，拘留五日處罰過當(dāng)。

四、關(guān)于正當(dāng)程序原則

（一）正當(dāng)程序原則的起源、含義及在我國的演變

正當(dāng)程序原則源于英國普通法自然正義理念，是這一理念在行政法領(lǐng)域的具體應(yīng)用與發(fā)展。自然正義在中世紀(jì)前一度被認(rèn)為是自然法、萬民法和神法的基本內(nèi)容，所謂自然，即樸素天然的是非觀，是對(duì)公權(quán)力公正行使最低限度的程序要求，更在于表明該原則具有不因時(shí)光流轉(zhuǎn)、不因地域不同而被拋棄的普遍屬性。自然正義的核心可用兩句法諺概括：1.“任何人都不得做自己案件的法官”；2.“任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見”。［1］自由民的權(quán)利在《自由大憲章》中的表述是“未經(jīng)同級(jí)貴族裁判，或者國家法律判決，任何自由民都不能被逮捕、監(jiān)禁、剝奪法律賦予其應(yīng)有的保護(hù)權(quán)或加以任何方式損害。”其中，“未經(jīng)同級(jí)貴族之依法裁判，或經(jīng)國法判決”正是正當(dāng)法律程序的雛形。而后，“正當(dāng)程序”在美國獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間被提出，陳述為“任何人的權(quán)利都應(yīng)該得到保證，除非依據(jù)正當(dāng)?shù)姆沙绦颉薄＃?］正當(dāng)程序發(fā)展至今，已經(jīng)成為具有“全球化”趨勢(shì)的行政程序基本原則。［3］

正當(dāng)程序原則在我國演變?yōu)椤俺绦蛘?dāng)”原則，雖沒有明確體現(xiàn)在立法文字中，但也為我國學(xué)界、理論界和司法實(shí)踐普遍采用，對(duì)推進(jìn)我國行政法法制化、規(guī)范化進(jìn)程發(fā)揮著重要作用。程序正當(dāng)原則包含四項(xiàng)內(nèi)容：一是行政公開，主要保障知情權(quán)，其中國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私不予公開，方式分為主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開；二是公眾參與，指行政決策和日常工作要聽取公眾意見，不利決定要保障行政相對(duì)人陳述申辯權(quán)等參與性權(quán)利；三是公務(wù)回避，主要是任職回避和執(zhí)法回避；四是適用程序合法，指依法聽證、依法催告、依法適用簡(jiǎn)易程序。［4］

（二）正當(dāng)程序原則在行政處罰中的法條體現(xiàn)

行政處罰作為典型的不利行政行為，其處罰程序是否符合正當(dāng)程序，對(duì)維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益尤為重要。《行政處罰法》第六條，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。”該法第五章第四十二條、四十三條規(guī)定行政處罰中的聽證程序，也從公眾參與的角度體現(xiàn)了行政法的正當(dāng)程序立法精神。《治安管理處罰法》第五條提出公開公正要求，體現(xiàn)了尊重保障人權(quán)的立場(chǎng)，（“實(shí)施治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)公開、公正，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)”）。在其處罰程序一章中，同樣就行政相對(duì)人所享有的陳述、申辯權(quán)、聽證權(quán)及送達(dá)程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

（三）正當(dāng)程序原則在立法目的解釋下求得統(tǒng)一

公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》細(xì)化了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的相應(yīng)程序，對(duì)于詢問程序，不僅做了一般規(guī)定還做了特殊規(guī)定。一般規(guī)定中詢問筆錄應(yīng)當(dāng)交被詢問人核對(duì)，對(duì)沒有閱讀能力的，應(yīng)當(dāng)向其宣讀，允許被詢問人更正或者補(bǔ)充，被詢問人確認(rèn)筆錄無誤后，應(yīng)當(dāng)在詢問筆錄上逐頁簽名或者捺指印；同時(shí)，針對(duì)聾啞人和未成年人還作了特別規(guī)定，規(guī)定詢問聾啞人應(yīng)當(dāng)有通曉手語的人參加；詢問未成年人時(shí)應(yīng)當(dāng)通知父母或者其他監(jiān)護(hù)人到場(chǎng)。雖然本案中不是聾啞人而是盲人，但遵從的立法精神是一致的，即要有保護(hù)特殊弱勢(shì)群體的正當(dāng)程序關(guān)照。

特殊弱勢(shì)群體行政處罰不應(yīng)簡(jiǎn)單套用一般性程序規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用特別規(guī)定，更好保護(hù)該群體合法群益。即便《行政處罰法》、《治安管理處罰法》以及公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等只規(guī)定了聾啞人的特別情況，而原告是盲人，無明確規(guī)定，但還是應(yīng)當(dāng)參照聾啞人作出行政程序安排，以體現(xiàn)正當(dāng)程序運(yùn)用和特殊群體合法權(quán)益保護(hù)的同一立法目的。