中小城市智能交通建設亂象及解決思路研究
——從行政法角度出發

彭 婧

西藏大學，西藏 拉薩 850000

完善中小城市交通設施的決議提出于2010年，在隨后的2011 年，智能交通概念不斷普及，國外先進智能交通發展經驗的融入及國家有關智慧城市建設的倡導，促使智能交通成為中小城市交通系統完善的重點發展方向。中小城市基建條件、交通需求有其獨特性，智能交通建設既要符合加快中小城市經濟發展速度、提高經濟發展質量、改善人們生活條件的要求，又要避免出現“眼高于手”的現象，來自國外及大型城市的智能交通建設、管理方案可能在國內中小城市并不適用。正確評估中小城市智能交通建設需求，認清當前智能交通建設中存在的不足和問題，成為進一步發展中小城市智能交通系統的關鍵。

一、智能交通

智能交通的概念由日本提出并首先在美國等發達國家被實現。智能交通系統融合互聯網技術、信息技術、計算機技術等先進技術，利用智能化、網絡化的方式進行城市交通管理，實現人、車、交通設施間的有效協調，準確、高效完成交通管理工作，優化城市交通環境。在中小城市，智能交通被作為提高百姓出行體驗、豐富城市交通功能、完善城市交通網絡的重要手段，實現中小城市交通資源的充分利用。生活水平的提高帶來了更大的出行需求，節假日期間，中小城市也面臨較大的交通壓力，交通擁堵現象越來越頻繁，但智能交通系統的應用成為緩解出行壓力的有效措施之一。

二、中小城市智能交通建設問題

（一）中小城市智能交通建設特點

中小城市智能交通建設以政府為主導，受城市發展規劃、政府財政及相關政策法規的限制較大。尤其在部分小型城市，因政府財政吃緊而導致的智能交通建設停滯問題更為突出，加上城市智能交通投資門檻設置過高，社會資源很難參與其中。2006 年以后，這一現象出現明顯的好轉，PPP模式的出現促使社會企業與政府部門相合作，共同完成智能交通項目建設，雙方共同承擔項目投資，并以罰款收益作為企業方資金回收方式。智能交通項目風險低、收益率高，絕大多數投資均來自項目主管部門，給政府財政投入帶來了更大的激勵。

我國幅員遼闊，各地區、城市間經濟發展水平差異明顯，交通設施作為經濟發展的基礎，其完善程度的不足勢必會制約城市經濟發展。中小城市交通建設基礎良好，經濟發展需求明顯，給智能交通建設帶來優良條件，政府部門對智能交通建設的關注和投入也越來越多。

（二）中小城市智能交通建設阻礙

1.路網規劃混亂

中小城市交通網絡建設速度要明顯滯后于城市化進程，該現象在我國大多城市均有體現。中小城市道路網密度的合理范圍在2.4-4.0km/km2，但實際情況是，絕大多數中小城市的道路密度不足1km/km2，尤其在城市老城區，道路狹窄、人流及車流量較大，道路交叉口多，瓶頸效應突出［1］。中小城市路網規劃混亂嚴重影響到城市交通的順暢程度，同時也給智能交通建設帶來不小阻礙。

2.管理模式陳舊

目前，大部分中小城市依然沿用傳統交通管理方式，交通資源利用率有待提升，交通信息開發及整合程度不足，各部門間缺少必要的合作交流。按照先進的城市交通管理模式，管理主體應分為設施維護、交通管理和交通執法三個單元，各單元間有機配合，能夠實現城市軌道交通、公路交通、航空等不同運輸方式之間的無縫隙銜接，顯著提高居民出行便捷程度。然而這一點在絕大多數中小城市內尚未實現。

3.公共交通問題

中小城市居民出行選擇公共交通方式的占比在40%左右，私家車出行占比超過30%。在一些發達國家，居民利用公共交通出行的比例最高超過80%，可見國內中小城市存在嚴重的公共交通資源利用率不足的問題。導致該現象的原因主要有二：第一，城市公共交通發展水平有限，政府宏觀干預力度不足，缺少相應的管理制度。第二，公共交通的市場化經營，使得行業內頻繁出現惡意競爭現象，公共交通的公共屬性正在被營利屬性所擠壓，服務水平提升困難，公共交通出行對居民缺少吸引力。

（三）中小城市智能交通建設問題

1.缺少統籌規劃

中小城市智能交通建設亂象與項目建設缺少統籌規劃直接相關。例如，部分中小城市積極響應發展城市智能交通的號召，但在進行項目規劃時，未充分結合智能交通配套、服務體系條件，照搬其他城市的建設方案，項目規劃盲目性過高。智能交通建設主體包括運輸部門、交管部門等等，存在嚴重的各自為政現象。各部門間缺少有效的溝通、合作機制，難以實現資源共享，因信息孤島引發重復、冗余建設問題，造成嚴重的經濟、人力資源浪費。在實際工作中，不少城市將智能交通建設視為簡單的現代化技術堆疊，對后期運營管理重視程度不足，有關法律法規遲遲不到位，導致智能交通建設缺少長效的管理機制。前文提到，智能交通項目投資回報率高，因此在PPP 模式中，項目主管部門投資占主要位置。該做法的結果就是，智能交通建設缺乏應有的活力，政府部門面臨較大的財政壓力，社會資源得不到有效調動，使得單方技術、管理、資金缺陷進一步突出。再加上項目運營管理體制不健全，政府投資難以實現長期、穩定收益。

2.忽視城市差異

智能交通與城市發展間為相互服務的關系，智能交通建設也要從城市發展現狀及未來規劃出發，充分結合當地地理條件、人文特色、產業結構、經濟水平、人口構成等因素，確保智能交通項目建成后，能夠作為城市運行發展的基礎工具，融入到實際生活當中。若智能交通項目建設之前，未對城市發展規劃有清晰的認識，一味照搬大城市的建設方法，或套用國外經典發展案例，進行設備采購、基建工程、云中心建設等活動，由此帶來的智能交通系統或許具備先進、完善的功能，但卻不一定能與城市實際交通需求相匹配，導致智能交通項目淪為形式，無法真正改善城市交通環境并創造出長期綜合效益。

3.行政法規缺失

智能交通涵蓋攝像系統、車速監測系統、電子警察、通行卡口等設備領域，另外還包含交通管制系統、交通收費系統、車輛救援、車牌識別等與常規交通管理有關的內容。可以發現，智能交通系統的運行依托大量交通信息，車輛及人員信息透明度進一步提高，由此產生更高的信息安全風險。但從監控攝像方面來看，現行行政法中有關公共區域視頻監控的立法規定多由地方出臺，目前尚未在全國范圍內形成較統一的行政法條款［2］。在地方行政法規中，部分有關公共區域視頻監控的說明圍繞公共安全及社會穩定的維護展開，也有地方性條款對個人合法權益的保護進行強調，尤其是對可監控范圍的劃定，各地方法規的差異更為明顯。

智能交通系統中信息的采集和獲取依靠于大量的、分布在交通線路各個角落的攝像系統，如何正確辨別信息采集點的公共屬性成為智能交通面臨的行政法困境之一。另外，被采集的交通影像資料中包含量大私有車輛及行人信息，這部分信息的存儲、管理和使用，在現行行政法中也未得到統一規定。

三、中小城市智能交通建設亂象的解決思路

（一）智能交通建設的頂層設計

頂層設計是城市發展的關鍵，在解決中小城市智能交通建設亂象問題時，也要從頂層設計出發，形成連續、長期、系統的建設管理體系。智能交通建設的頂層設計需做好以下幾項工作：

利益協調。觀察當前中小城市智能交通建設項目進展，大多數問題與資金投入不足、專業技術缺失等無關，問題的關鍵在于難以實現各方利益的有效協調，進而調動起多方資源共同參與到智能交通建設活動中。利益協調困難的原因來自于不同利益主體利益需求和追求方式的差異，社會經濟得以健康發展的根本也在于不同個體或群體各取所需、互利共贏。在進行智能交通建設之前，需客觀認識智能交通的必然性和必要性，分析城市交通待解決的問題以及對智能交通的實際需求。然后從個體、局部的角度出發，辨析不同利益主體的訴求，協調部門間利益，進而為部門資源的有效整合提供便利，避免出現各自為政的現象。頂層設計還要做好社會資源的最優配置工作，充分發揮政府、交管、社會企業等部門的職能優勢，清除智能交通建設阻礙，高效整合城市人才、技術、資金等生產要素，確保項目順利實施。

長期規劃。智能交通建設規劃需站在城市發展的高度上，尋求最符合城市特點和發展需要的建設模式，長期發揮智能交通系統效益。頂層設計所面臨的環境處于動態發展狀態，其無法一次性完成建設模式、治理體系、管理方式的設計和確認，而是要明確基礎條件、合理預估未來需求，進而給出智能交通建設需要完成哪些任務？解決哪些問題？采用什么樣的方式？在某一時間節點產生什么樣的效果。在明確智能交通建設發展方向及建設管理框架后，再根據內外部條件的變化不斷改進工作細節，以便更好地實現預設目標。

（二）智能交通協調于城市發展

進行整體規劃，包括搭建城市交通體系框架，明確各模塊的核心內容。要求相關人員從宏觀角度出發，進行項目建設戰略的制定，戰略能夠為智能交通建設和城市發展提供上實踐指導。

第二，堅持以人為本、科學發展的原則。智能交通系統設計與滿足城市居民基本出行需求，且服務于交通體系的長期化完善，為管理人員的交通管理、執法提供便利［3］。例如，搭建城市智能交通建設意見反饋平臺，廣泛采集本市居民及交通領域基層管理人員的意見，以確保系統建設方案可行性。同時，聘請行業專家，進行城市交通需求分析、建設方案優化、技術指導等工作，給出科學的智慧交通發展方案。

第三，智能交通與城市發展相協調需要得到一定政策法規的輔助。政府部門可成立專門的智能交通建設管理小組，執行以政府為主導、多部門共同參與的建設模式。通過政策完善，將智能交通建設納入到城市發展基本工作體系當中，并給予智能交通建設更多的政策扶持，如為參與企業提供稅收優惠、優先享受項目收益等政策，鼓勵更多社會資源融入到項目當中。同時，拓寬智能交通建設融資渠道，除依靠政府財政外，引入商業銀行、金融機構、一般企業資源，成立智能交通建設專項資金，確保有更多資金投入到智能交通技術科研、創新工作中。

（三）完善智能交通的制度及其行政法規

結合前文提出的智能交通建設行政法困境，給出如下三點行政法完善建議：

1.統一標準，明確權責。智能交通監控系統安裝技術指標、安裝流程及使用標準應符合行政法中公共視頻監控有關條款的要求，并對上述內容進行明確和統一。智能交通系統建設主體有義務向居民告知交通監控點的分布情況及產生影響，適當聽取民眾意見，如在行政法中添加有關民眾評議的條款，以提交書面意見、參加聽證會等方式進行意見反饋，充分保護智能交通監控系統周圍居民的合法權益［4］。

2.完善交通監控信息采集使用及保存規范。智能交通系統中的視頻監控設備已非常先進，如識別跟蹤、鏡頭遙控、畫面縮放等功能，行政法應對智能交通系統采集到的人員、車輛信息的用途進行詳細說明，嚴禁將有關資料用于非法、商業或私人用途。如確有必要對畫面中具體車輛或人員進行跟蹤監控，則需按照既定流程進行操作并備案，在信息使用后，交通管理人員有義務告知當事人。同時，要求完整保存交通監控信息的采集、使用及傳輸痕跡，并記錄相關操作人員、具體時間和用途。

3.居民隱私權的行政法立法保護。隱私權保護一直是我國公法的薄弱環節，智能交通建設帶來更高的隱私權侵權風險，可在行政法領域中對隱私權的保護進行完善說明。例如，完善有關條款，闡明隱私權保護范圍及相關方需承擔的法律責任，對智能交通中的個人信息進行保護。

四、結論

中小城市智能交通建設亂象問題治理可從智能交通建設的頂層設計、智能交通協調于城市發展、完善智能交通的制度法規等角度出發，建設符合城市發展需求的交通系統，并加緊完善智能交通建設與管理的政策法規，促使智能交通產業健康化、法制化發展。