宅基地退出利益平衡機制研究

周冠嵐 許雪純 張 晨 張苒苒 武澤原

南京農業大學，江蘇 南京 210095

一、研究背景和問題的提出

針對宅基地閑置問題突出、宅基地財產性價值不彰的現狀，國家籌措實施宅基地“三權分置”政策［1］。在整個改革中，宅基地退出可有效盤活大面積宅基地，有利于國家的統一安排，可以最充分地彰顯經濟利益。但是，宅基地退出雖然以“農戶財產性收入”為出發點，終究需要農戶一次性退出自己使用權和資格權，是對農戶宅基地權利的巨大變動。加之宅基地“三權分置”政策正處于推廣階段，“三權”的權能配置尚未在法律層面得到落實，尤其是有關資格權和使用權分置的內容爭議頗多；各試點區實踐的做法紛繁多樣，大多與各地經濟發展現狀相結合。雖各具特色，也在當地產生了積極作用，但并沒有放之全國皆有效的適用意義。

因此，本文通過研究宅基地“三權分置”改革中的退出政策，結合改革試點地區的相關做法，總結其中出現的利益失衡問題，探討通過完善改革的權能架構以保護農民利益，提出重塑宅基地退出中利益平衡機制的制度建議。

二、宅基地退出中利益失衡現狀分析

現有的宅基地退出模式可分為整村退出和不完全退出兩種模式。在宅基地退出過程中，政府一直強調村民自愿的原則，并給予優厚的補助。這似乎表明了，在當前宅基地退出模式中，只要政府對農民在宅基地上的房屋補償到位，農民就沒有什么損失，農民土地權益就變化不大。部分從事土地整治工作的機關人員正是基于這樣的理解認為：“政府出錢替農民將閑置浪費的宅基地復原，復原后農民可以自行耕種或流轉收益，政府還對他們原有的房屋進行充分的補償，農民一點兒也沒吃虧?！保?］然而事實并非如此，宅基地不同于建設用地，其對于農戶的價值是多元的，不能完全用可視化的數字補償來衡量。單純的“拆遷式”的補償條款造成農戶利益受損，無法達成利益的平衡狀態；也正是這些利益失衡問題阻礙了宅基地的合理退出。

（一）整村退出模式下的利益失衡現象

整村退出模式也稱為農宅合作社模式，為多數宅基地試點地區普遍采用。農戶將宅基地使用權退出給村集體，在保證集體土地所有權性質不變的前提下，由村集體成立農宅合作社或與第三方主體合作，對退出的宅基地集中整合利用，通過現代化企業管理模式，實現宅基地使用權集約化使用。比如位于天津的試點區，由村集體將村民宅院交由旅游公司集中改造，統一經營；河北的繩頭莊村成立了農宅合作社，將村中的閑置農宅集中起來與公司合作經營并改造建設成寫生攝影基地。

在此種模式下，農戶徹底將宅基地資格權和使用權徹底退出，退出后再無申請宅基地的資格，身份屬性徹底喪失?；谶@一點，各地普遍采用房屋安置和貨幣安置的方法，盡量補償農戶受損的宅基地保障功能。然而事實上，這兩種補償方式都不能有效地保護農戶的利益。貨幣安置給予農戶一次性貨幣補償，只體現了宅基地的經濟價值，對于農民退出宅基地后的社會保障問題和城市生活就業適應情況無法關注。若要用經濟補償的方式一并體現宅基地的保障價值，那么在經濟補償中應當考慮到農戶退出宅基地后更為長遠的生活和發展因素，而這些因素將通過什么標準轉化為貨幣形式，目前沒有統一的觀點和判斷標準，導致農戶得到的貨幣補償與其退出的宅基地價值不對等，造成利益失衡。至于房屋安置的方法，雖然看似彌補了貨幣補償的缺陷，但實際上侵犯了農民自由選擇的權利。從功能上看，從屬于宅基地資格權的分配權是集體實現其成員住有所居的基本生存保障功能的重要依托，承載著宅基地的保障屬性，村民一體退出宅基地后，所有可以量化為財產的補償措施其實都是對宅基地使用權的補償，對宅基地資格權的補償應體現在對農戶基本生存的保障。無論是“統規聯建，集中居住”的安置措施還是“規劃范圍，自行搭建”的變通舉措都沒有貫穿意思自治原則，農戶退出的資格權都沒有得到有效的保障。

（二）不完全退出模式下的利益失衡現象

不同于整村退出，有些地區的農戶只退出宅基地的使用權，并不全盤退出宅基地。比如山東省出臺的《關于開展農村宅基地“三權分置”試點促進鄉村振興的實施意見》明確：“對有退出意向但又不想徹底失去宅基地資格權的農戶，可探索采取‘留權不留地’、頒發地票期權等方式保留資格權?！保?］

農戶只退出宅基地使用權，保留宅基地資格權，以應對將來可能發生的不確定風險。由于農戶保留了資格權，也就享有再次獲得宅基地的權利，單從表明理解，宅基地的保障功能并未受損，農戶也可獲得宅基地流轉帶來的經濟利益，可謂兩全其美。然而，在具體實踐中，農戶的資格權常常難以落到實處，對資格權的期待利益難以實現。宅基地是數量有限的稀缺性資源，在大多數人為了不喪失宅基地的保障利益而選擇保留宅基地時，并非人人都可以實際取得，宅基地的資格權淪為“心理安慰式”權利，“留權式”的退出模式實際與完全退出無異，農戶的住宅權失去最后屏障。

三、構建宅基地退出的利益平衡機制

筆者認為出現上述利益失衡問題的原因在于缺乏對農戶資格權的補償，在改革實踐中，單一注重對農戶的財產補償，沒有關注農戶宅基地資格權的損失。宅基地資格權天然的身份屬性使其與市場和財產保持了距離，本身難以獲得關注。此消彼長，在處理宅基地資格權與使用權制度的關系時，容易將后者作為法定的主權利、作為宅基地改革與宅基地退出制度創新的主要著力點，而將后者作為政策性從權利。［4］這種安排使宅基地資格權降格，也就松弛了通過宅基地資格權傳達的本應建立在保護農戶居住權利基礎上的宅基地使用權制度市場化變遷和流轉正當性的目的性評價與校正機制。宅基地資格權應當與宅基地使用權受到同樣的保護，加強宅基地資格權受保護的范圍和程度，是構建宅基地退出利益平衡的有效路徑。

（一）豐富資格權的權利內涵

針對宅基地資格權的權能，張力認為資格權包括宅基地分配權，宅基地管理權、宅基地收益權和宅基地救濟權。陳廣華等人認為宅基地資格權的權能主要包括宅基地分配請求權、政府征收補償權、退出權、退出補償權等方面，當然也包括一些基礎權能例如知情權能、監管權能等。［5］筆者認為，為了讓宅基地資格權在宅基地退出中能真正體現權利的可補償性，可以在資格權中再分化出選擇資格權，保證農戶對居住環境有一定自由選擇的權利。筆者認為可以擴大農戶選擇居住點的范圍，不局限在本村宅基地退出后的集中安置點，可以將范圍擴大至全市。如此，農戶退出宅基地后，可以在全市范圍內、更多集中聯建區選擇心儀的住所。選擇權可行使的范圍擴大了，權利自然更容易被保障。

（二）明確宅基地資格的可恢復性

筆者建議對完整退出的農戶保留宅基地重新申請的資格。如果農戶退出宅基地后再無回轉的余地，以進城務工的農民為例，一旦他們“進城”失敗，村里的宅基地也已退出，那必將面臨“居無處所”的局面。宅基地資格的可恢復性扮演著宅基地保障功能的角色，所以，宅基地資格權在符合特定條件下應當是可恢復的。并且應當明確無論是始終享有還是退出后重新恢復資格的農戶，他們的資格不僅僅是一種可期待利益，而是可以實際取得的。

（三）完善農村社會保障制度

在鄉村社會保障體系較為落后的情況下，農村地區多以土地為基礎，從而發揮就業、生存、醫療和養老等社會保障功能，宅基地是農戶基本生活的最后一道防線，宅基地退出工作應當建立在社會保障完備的基礎上。除了增加經濟補償之外，還要努力建成針對農村居民的社會保障體系，從住房、醫療和教育等多個方面完善社會保障制度，尤其關注農民退出宅基地后的生產生活，保障退出農民的基本住房權益和社會保障福利。村集體可以聘請專家，對進城農民的就業指導，提高其在城生活技能，保障退出農民具有穩定的收入來源，讓其更好地融入城市生活。［6］通過更完善的保障性措施，既是對農戶退出宅基地而喪失的身份利益的補償，也可以促進宅基地退出，可謂一箭雙雕。

（四）建立宅基地有償退出長效機制

目前關于宅基地退出的規定主要見于效力等級較低的地方性政策規范中，首先要加快宅基地退出立法，頒布法律效力較高、更為嚴謹的《宅基地退出管理條例》。效力等級越高的法律，意味著其制定過程愈加穩妥，在實踐中愈能做到利益平衡，針對宅基地退出的各項環節及住房、就業、養老等配套保障機制作出規定，形成各主體利益最大化的、具有可操作性的宅基地有償退出制度。［7］