論我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善路徑
——以《反壟斷法》修訂為背景

顏寶成

山東司法警官職業(yè)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100

2020 年1 月2 日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局公布了《〈反壟斷法〉修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》，首次將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度入法，體現(xiàn)出國(guó)家破除行政壟斷和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的決心。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施以來(lái)，有效制衡了行政壟斷行為，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了極大的助推作用，促進(jìn)了民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)步，優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境。但是在實(shí)踐落實(shí)中依然存在不足，如審查標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)存量政策文件的審查缺位等，且本次公布的修訂意見(jiàn)稿中，依然存在沒(méi)有具體細(xì)化的情況，需要堅(jiān)持法治思維對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度予以完善。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度概述

2016 年6 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立。2017 年10 月，國(guó)家發(fā)改委等多個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》，以此加強(qiáng)對(duì)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)和完善。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度旨在對(duì)于政府及有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的政策文件和規(guī)章制度進(jìn)行審查，避免出現(xiàn)干擾市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的情形，從源頭上對(duì)行政壟斷進(jìn)行治理，消除行政壟斷行為的依據(jù)，有效發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的優(yōu)勢(shì)，給予國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)制度對(duì)于規(guī)制行政壟斷的必要性分析

（一）進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系

為適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，發(fā)揮市場(chǎng)在優(yōu)化資源配置中的決定作用，必須要以“放管服”為依托，深化政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行不必要的干預(yù)，杜絕行政壟斷行為對(duì)市場(chǎng)資源配置的干擾，那么如何禁止行政壟斷就成為必須關(guān)注的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實(shí)踐中，以政府文件為依據(jù)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行干預(yù)的情況不占少數(shù)，但其是否符合公平競(jìng)爭(zhēng)的原則呢？公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度就有效解決了這一問(wèn)題，該制度對(duì)政策文件進(jìn)行審查，以有利于公平競(jìng)爭(zhēng)為標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)存量文件和新出文件進(jìn)行審查，在根源上消除了行政壟斷行為的可能性，為進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系打下了制度基礎(chǔ)。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化行政壟斷的解決措施

公平競(jìng)爭(zhēng)制度當(dāng)前主要以事前控制為主，對(duì)政策文件是否符合公平競(jìng)爭(zhēng)理念進(jìn)行審查，有效發(fā)揮了源頭治理的制度優(yōu)勢(shì)，避免了事后追究的滯后性特點(diǎn)。傳統(tǒng)的克服行政壟斷的舉措大都以事后規(guī)制和追究為主，當(dāng)壟斷現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)并已經(jīng)給有關(guān)市場(chǎng)主體造成了不公平的待遇，且形成了經(jīng)濟(jì)損失，通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟來(lái)予以追究，一方面使市場(chǎng)主體喪失了盈利的良機(jī)，造成了不可挽回的局面，另一方面，事后規(guī)制和追究的時(shí)間成本較高，且后期的補(bǔ)償效果未必顯著。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效克服了這一弊端，從事前階段出發(fā)，大大降低了行政壟斷的幾率，將行政壟斷所造成的損害降到了最低。

（三）進(jìn)一步引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)政策的合理走向

為促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷繁榮發(fā)展，不同的地方政府都出臺(tái)了有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，力求最大程度地激勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)創(chuàng)新發(fā)展，釋放出強(qiáng)大的市場(chǎng)活力，激發(fā)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力。然而，部分地方在出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，優(yōu)先考慮國(guó)有企業(yè)、本地區(qū)企業(yè)的自身特點(diǎn)，盡力通過(guò)政策作為依據(jù)優(yōu)先發(fā)展國(guó)企和本地企業(yè)，特別在一些產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面存在差異，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)或者是外地企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑造成了非公平的競(jìng)爭(zhēng)局面。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能夠有效抑制這一情況的產(chǎn)生，減少有悖于公平競(jìng)爭(zhēng)理念的政策文件，合理引導(dǎo)政府在決策的過(guò)程中優(yōu)先考慮公平競(jìng)爭(zhēng)的元素，督促政府政策更加趨向公平競(jìng)爭(zhēng)。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在實(shí)施過(guò)程中面臨的缺陷

（一）審查對(duì)象范圍較窄

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所針對(duì)的對(duì)象是政府規(guī)章、規(guī)范性文件以及其他有關(guān)政策，其效力低于法律和行政法規(guī)，對(duì)于法律和行政法規(guī)無(wú)審查權(quán)。審查權(quán)力主體是行政機(jī)關(guān)，那么其對(duì)于地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)則無(wú)權(quán)干涉，無(wú)權(quán)審查。但是一些地方的地方性法規(guī)，雖然其制定程序和制定流程均符合法律規(guī)定，在內(nèi)容上卻存在隱藏壟斷的元素，導(dǎo)致在實(shí)踐中造成隱形壟斷的情況，形成了行政壟斷的局面。另外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)于存量文件的審查較為乏力，缺乏具體的部署和規(guī)定，只針對(duì)新增文件進(jìn)行審查，在存量審查方面沒(méi)有較為嚴(yán)格的要求，導(dǎo)致各地在自我審查清理文件時(shí)的進(jìn)度參差不齊，各地開(kāi)展落實(shí)的水平和效果也不一致。勢(shì)必導(dǎo)致存量文件依然會(huì)對(duì)現(xiàn)在的市場(chǎng)形勢(shì)產(chǎn)生影響，不利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

（二）審查方式有待完善

目前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要以自我審查為主，即政策制定機(jī)關(guān)以自查的方式對(duì)于本部門(mén)所出臺(tái)的文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。在實(shí)際中，部分單位出于對(duì)自身工作的考慮，在審查方面出現(xiàn)流于形式的情況偶有發(fā)生，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中性原則的理解方面也存在差異，對(duì)于審查的標(biāo)準(zhǔn)掌握方面也存在差別，同時(shí)也存在審查環(huán)節(jié)不公開(kāi)不透明的情況，審查中亦未合理進(jìn)行論證，其科學(xué)性和合理性有待考量。從審查業(yè)務(wù)的角度來(lái)看，對(duì)于政策文件的審查是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要從各行各業(yè)的角度進(jìn)行分析研判，雖然鼓勵(lì)引入第三方評(píng)估，但是由于各個(gè)單位的人力財(cái)力水平不一樣，在落實(shí)第三方評(píng)估方面各有不同，導(dǎo)致未發(fā)揮出外部審查的功能。總體來(lái)看，缺乏全面的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)理念在貫徹執(zhí)行過(guò)程中不夠到位。

（三）約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制有待健全

現(xiàn)階段的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在執(zhí)行過(guò)程中，缺少較為健全的約束機(jī)制和責(zé)任追究，當(dāng)有關(guān)部門(mén)沒(méi)有落實(shí)好政策文件的審查工作時(shí)，通常由上級(jí)部門(mén)責(zé)令整改，對(duì)于未進(jìn)行審查的政策，責(zé)令停止執(zhí)行，并根據(jù)不同情況追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，但這些責(zé)任主要包括黨紀(jì)處分和行政處分，未涉及民事責(zé)任、刑事責(zé)任或者行政責(zé)任。這就導(dǎo)致審查工作在日常開(kāi)展過(guò)程中出現(xiàn)流于形式、作風(fēng)漂浮等形式主義，沒(méi)有發(fā)揮出公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)。

另外，激勵(lì)機(jī)制尚未健全。部分單位在對(duì)待公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的態(tài)度上稍顯消極，一方面是因?yàn)樽詫徸钥卮媪课募ぷ髁枯^大，且工作較難出成績(jī)；另一方面是因?yàn)槿鄙倏?jī)效考核與獎(jiǎng)勵(lì)，在這項(xiàng)工作上付出過(guò)多的時(shí)間成本對(duì)于提升單位考核成績(jī)?nèi)鄙僦谱饔茫蚨鴮?dǎo)致對(duì)審查工作的消極。

四、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善路徑

（一）完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度規(guī)則設(shè)計(jì)

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局公布的《〈反壟斷法〉修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》已經(jīng)將該制度入法，將來(lái)新法的出臺(tái)能夠更加明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律地位，明確監(jiān)管主體。另外，基于目前審查范圍狹窄的問(wèn)題，建議由最高權(quán)力機(jī)構(gòu)來(lái)制定該制度的規(guī)則設(shè)計(jì)和具體實(shí)施，這樣就由立法機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，拓寬審查范圍，提升審查層級(jí)，從根本上避免了無(wú)法審查法律法規(guī)的弊端。

（二）優(yōu)化審查標(biāo)準(zhǔn)和審查方式

目前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中有些條文較為籠統(tǒng)，其標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，建議在立法當(dāng)中加以明確，例如“其他措施”具體包括哪些具體情況，“歧視性”一般包括哪些類(lèi)型，在法律中予以明確，方便各級(jí)單位進(jìn)行操作和實(shí)施。建議完善引入第三方評(píng)估的程序，科學(xué)設(shè)計(jì)和優(yōu)化評(píng)估流程，公正選拔評(píng)估機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格把控準(zhǔn)入關(guān)，保持評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性，嚴(yán)格落實(shí)回避制度，配合評(píng)估機(jī)構(gòu)做好評(píng)估工作，從而形成從外部進(jìn)行制衡的審查流程，突出客觀公正的審查特點(diǎn)，降低政府審查流于形式的幾率。

（三）健全責(zé)任追究機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制

責(zé)任追究機(jī)制是落實(shí)好公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的保障，必須要層層壓實(shí)責(zé)任，提升責(zé)任追究力度，在完善現(xiàn)有紀(jì)律處分和行政處分的基礎(chǔ)上，完善法律責(zé)任追究體系，建立健全民事、刑事以及行政法律責(zé)任體系，提升審查部門(mén)和審查人員的責(zé)任心理，以責(zé)任促落實(shí)，對(duì)于不作為、亂作為的人員嚴(yán)肅按照規(guī)定追究責(zé)任。同時(shí)，完善激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于開(kāi)展情況較好的人員給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入政績(jī)考核中，以考核結(jié)果作為單位績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)。合理引導(dǎo)各部門(mén)踐行競(jìng)爭(zhēng)中立的觀念，避免因保護(hù)本地區(qū)企業(yè)發(fā)展而松懈對(duì)產(chǎn)業(yè)政策文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審核，堅(jiān)決禁止形成有失偏頗的政績(jī)觀，不斷激發(fā)審查部門(mén)和人員的積極性和主動(dòng)性，將該制度更好地落實(shí)落細(xì)。