我國行政強制措施及可訴性

王清水

廣西欣和律師事務所，廣西 南寧 530022

一、行政強制措施的含義

行政強制措施，一般是指行政機關或法律授權的組織依法采用國家強制手段，對行政相對人的人身或財產(chǎn)實施的暫時性處置措施。此處的行政相對人，一般是負有履行法律義務的公民、法人或者其他組織，該法律義務可以是普遍性的也可以是特定的；針對不同的公民、法人或者其他組織及其他不同的情形，行政機關或法律授權的組織可以實施不同的處置措施。我國《行政強制法》進一步明確了行政強制措施的定義：在行政管理過程中，行政機關為制止行政相對人違法行為、減少該行為帶來的危害以及避免證據(jù)的滅失等，依法對行政相對人的人身自由或財物實施的暫時控制行為。

二、行政強制措施的特征

（一）權力來源法定。行政強制措施作為一種國家強制力保障實施的，對相對人人身權利、財產(chǎn)權利帶來影響的行政管理手段，必須經(jīng)法律、法規(guī)明確的規(guī)定或依法的授權后行政主體才能實行。其權力來源法定，不但要求實施強制措施的行政主體必須依法規(guī)定或授權，也包括其權限的設定需要法律規(guī)定，更要求行政主體必須按照法律規(guī)定的程序、范圍及條件采取相應的措施。禁止法律規(guī)定之外的任何行政機關或超越法律法規(guī)的規(guī)定范圍，擅自或違法向行政相對人采取強制措施。

（二）實施目的多樣。行政主體實施的行政強制措施可以是為了制止相對人的違法行為，可以是防止相對人帶來損失的進一步擴大，可以是防止證據(jù)的滅失，可以是為了查清違法的事實，也可以是針對特殊時期的特殊事件采取的非常措施等。不僅如此，根據(jù)不同情況的不同需要，行政主體實施的行政強制措施可以是為了一種目的或多重目的的同時實現(xiàn)。因此，行政強制措施實施目的多樣。

（三）程序相對獨立。采取行政強制措施的程序一般是以一個相對獨立的環(huán)節(jié)存在于行政管理行為過程中，它較其他的行政執(zhí)法程序相對獨立。我們常見的比如，在行政管理行為過程中采取行政處罰時，為了查清違法事實要進行調查取證，或防止行政相對人為了逃避法律責任而轉移財產(chǎn)；此時，就會伴隨財產(chǎn)保全類的行政強制措施發(fā)生，而該行政強制措施實施，在環(huán)節(jié)和程序上與行政處罰程序是相對獨立的存在。

（四）行為的暫時性。如前所述，行政強制措施可能是為了行政處罰或行政強制執(zhí)行等程序而采取的一種臨時性手段，該手段只是為了保障其他行政行為目的實現(xiàn)，一般不是終局的行為，只是為了達到實現(xiàn)行政行為目的過程中的一個過程或一個階段，而采取的一種臨時性手段，具有行為的暫時性。

（五）行為的從屬性。行政強制措施的實施往往依附于行政處罰或行政強制執(zhí)行的程序中，一般不會就行政相對人單獨采取行政強制措施，采取行政強制措施的目的是進一步完善行政處罰或其他執(zhí)法程序，進一步查明違法事實。因此，行政強制措施一般是以相對獨立的環(huán)節(jié)存在于行政管理行為過程中，但對于該行政管理行為具有一定的從屬性。

（六）行為的強制性。行政強制措施能夠得以充分的實施，離不開國家強制力作保障，當行政主體在實施行政強制措施遇到障礙或行政相對人拒絕履行時，行政主體就可以采取必要的強制措施限制行政相對人的人身自由或對其財產(chǎn)的控制。

（七）行為的可訴性。雖然，我國《行政訴訟法》規(guī)定行政強制措施是可訴的具體行政行為。但，并不是所有的行政強制措施都具有可訴性。其是否具有可訴性，要看措施是否為依法單獨存在的具體行政行為以及該措施對行政相對人權利義務的影響。

三、實施行政強制措施的原則

（一）依法原則。行政強制措施的行政主體和實施程序等必須經(jīng)法律法規(guī)的明確規(guī)定，行政強制措施的具體實施應依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的范圍、權限、程序和條件去實行，任何單位和個人不能突破和違反相關法律法規(guī)規(guī)定而擅自設定和執(zhí)行。決不允許行政主體違法強行扣押他人財物、強制限制人身自由、強制征收個人財物以及強制查封、凍結他人物品等行為的存在。否則，將給行政相對人人身或財產(chǎn)帶來很大的損害，將依法承擔賠償責任等法律后果。

（二）比例性原則。我國《行政強制法》的制定與實施，不但彰顯了“以人為本”的法治理念，更是踐行“以人為本、執(zhí)法為民”的過程。因此，行政強制措施的實施要和違法事實的緊急程度、嚴重程度相匹配，應兼顧措施目標的實現(xiàn)和保護相對人的權益，盡可能將可能造成相對人的損害降到最低，二者之間應保持適當?shù)谋壤蚱胶?。（三）強制與教育相結合。法律的規(guī)范作用有指引、評價、教育、預測和強制五種，基于法律的性質和價值的不同，法的規(guī)范作用的實現(xiàn)程度有所不同。教育的作用是為了提高公民法律意識，促使公民自覺遵守法律；強制的作用是通過制裁違法犯罪行為來強制人們遵守法律。因此，行政強制措施應將教育與強制法律作用相結合，才能有效達到規(guī)范人們日常行為的目的，才能自覺地將其作為生活中的一種行為規(guī)范。

（四）保障救濟權利。與行政處罰等具體行政行政一樣，行政強制措施應將程序正當作為依法行政的基本要求，在實施行政強制措施的同時，應依法保障行政相對人的知情權利與救濟權利，即：行政相對人或利害關系人具有陳述與申辯的權利，享有依法申請行政復議或者提起訴訟的權利。

（五）不得謀取利益。不得謀取利益是對行政機關工作人員保持廉潔性的起碼要求，我國《行政強制法》規(guī)定，行政機關及其工作人員不得利用強制權為單位或個人謀取利益。因此，如果行政機關工作人員借實施行政強制措施為個人謀取私利，就違背了為公共利益服務的宗旨，將依法承擔責任。

四、行政強制措施的程序

（一）行政強制措施的一般程序

1.報批程序，一般在實施行政強制措施時情況比較緊急，且會給當事人權利帶來較大影響，所以要求行政執(zhí)法人員在實施強制措施之前，應向單位領導進行報告并經(jīng)其批準后才能實行。

2.執(zhí)法身份，為保障行政執(zhí)法程序正當合法，行政執(zhí)法人員在采取行政強制措施時，應有兩名或兩名以上執(zhí)法人員在場方可實行，且應向當事人主動出示執(zhí)法相關身份類證件。

3.通知、告知義務，為保證當事人的合法權益，通知當事人到場是行政執(zhí)法人員在采取行政強制措施前應履行的義務，作出行政強制措施時應當場告知當事人采取措施的事實、理由、依據(jù)和決定，以及當事人依法享有的陳述、申辯權利和行政復議、行政訴訟的救濟途徑。

4.現(xiàn)場筆錄的要求，制作現(xiàn)場筆錄是采取行政強制措施的行政執(zhí)法人員必須完成的一項程序性內容，該筆錄除了記錄時間、地點、事由等一般事項外，還要載明是否有見證人在場，并由當事人和執(zhí)法人員簽字、蓋章。當事人拒絕簽字的，應在筆錄上注明。

5.陳述和申辯，如行政處罰等具體行政行為一樣，在作出強制措施的決定前，行政執(zhí)法人員應主動書面或口頭告知當事人依法享有的陳述和申辯權利，當事人提出陳述或申辯的，執(zhí)法人員應予以聽取并記錄在案。

（二）行政強制措施的特殊程序

1.關于限制人身自由措施的特殊程序

首先，應及時通知當事人家屬。在采取行政強制措施當場或實行后，應將采取強制措施的決定電話通知當事人家屬，無法電話聯(lián)系的，應及時將行政強制措施決定書郵寄給其家屬。其次，應立即補辦報批手續(xù)。因特殊情況需要當場采取強制措施，行政機關工作人員應及時向其單位的領導報告并補辦審批手續(xù)。

2.關于查封、扣押措施的特殊程序

首先，查封、扣押的對象必須與案件有關，禁止將公民個人或其家屬的生活基本用品進行查封、扣押，也不能進行重復查封、扣押。其次，實施查封、扣押措施應制作一式二份的決定書和查封扣押清單并當場予以交付。再次，查封、扣押期限一般為30 天，特殊情況經(jīng)行政機關負責人同意的可延長30 天，且應書面告知相對人并說明事實與理由；查封、扣押措施過程中，若需要第三方進行鑒定、檢測的，該時間不計入30 天的期限內。又次，采取查封、扣押措施的行政機關應盡保管被查封、扣押物品義務，該物品被損壞的行政機關應予以賠償；行政機關也可以委托第三方保管該物品。最后，如被查封扣押物品的當事人不存在違法行為，或被查封扣押物品與違法行為無關，或行政機關已對違法行為處理完畢的，或查封扣押期限屆滿的，均應予以及時解除。

3.關于凍結措施的特殊程序

首先，可以實施凍結措施的主體，只能是法律規(guī)定的行政機關本身，禁止行政機關委托第三方去實施。其次，行政機關不能超出涉案的違法金額凍結當事人銀行賬戶。再次，采取凍結措施的行政機關，應向銀行送達執(zhí)行通知書，銀行收到執(zhí)行通知應立即予以凍結。又次，凍結的期限一般為30 日，經(jīng)行政機關負責人批準可以延長30 日。最后，如被凍結的當事人不存在違法行為，或被查封凍結的資金并非當事人所有，或當事人的違法行為已處理完畢的，或凍結期限屆滿的，均應予以及時解除。

五、行政強制措施的可訴性

依據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，行政強制措施是可訴的具體行政行為。但并非所有的行政強制措施都具有可訴性，達到可訴性條件有兩個：一是看該行政強制措施是否為依法單獨成立的具體行政行為；二是看該措施對行政相對人權利義務的影響。即：在實施行政強制措施的同時，是否給行政相對人形成了新的義務。例如，在作出行政處罰決定之前，行政機關往往會對相對人財產(chǎn)的采取查封、扣押等行政強制措施；而該行政處罰決定書是否違法，并不影響查封、扣押措施行為的獨立存在和合法性。換句話說：行政機關采取的查封、扣押措施與其作出的行政處罰決定是兩個彼此獨立的具體行政行為。另外，該查封、扣押措施業(yè)已給相對人產(chǎn)生了法律后果，對行政相對人的權利義務也帶來了新的影響。

綜上，行政強制措施的含義和特征決定了其行為是一個復雜、多樣的存在。其是否具有可訴性，不僅要符合一般具體行政行為的構成要件，還要看采取的該強制措施是否為依法單獨成立的具體行政行為以及能否對行政相對人的權利義務產(chǎn)生了實際的影響；只有同時具備兩條件，該行政強制措施才是可訴的行政行為。