從一案例論農村集體經濟組織成員資格的確定

劉秀平

廣東悅信律師事務所，廣東 廣州 511300

隨著我國農村集體經濟的發展特別是近年來各地舊城改造如火如荼地進行，因農村集體經濟組織成員資格的認定和成員權的享有而引起的村民福利待遇權利糾紛日益增多，甚至呈現噴發式的增長。而農村集體組織成員資格的確定是處理該類問題的前提和關鍵。另外，因在農村集體治理中，村規民約起著很重要的指導作用。正確處理農村集體經濟組織成員資格認定與村規民約的關系有利于保護村民的合法利益，便于村規民約在合法的范圍內規制村民的行為。

一、基本案情

甲、乙父母原在A 地居住后遷入B 地，甲、乙出生后一直在B 地居住且戶籍地登記在B 地并享受B 地的責任田分配和有關分紅等社員待遇。2014 年12 月31 日，B 地合作社（原告）召開戶代表會議，認為甲、乙享受A、B 兩地雙重社員待遇，取消甲、乙在B 地的福利待遇，并收回原分配耕種的土地。2015 年4 月1 日，人民政府（被告）組織B 地合作社和甲、乙進行調解，但最終調解未果。政府于2015 年7 月16 日作出《B 地合作社耕地權屬分配爭議的調處意見》，意見認為甲、乙享有B 地合作社成員待遇，在B 地合作社分配耕地時與其他社員享有同等的權利，在未重新分配耕地的情況下，維持分配耕地原來的使用狀況。B 地合作社對處理意見不服，遂向人民法院提出訴訟。經審理，一審法院判決駁回合作社的訴訟請求，支持了政府的調處意見。合作社不服，上訴。二審駁回上訴，維持原判決。

上述案例是基于農村集體經濟組織成員資格的認定和成員權的享有而產生的村民待遇權利糾紛。另外，案件還涉及村規民約的效力認定問題。農村集體經濟組織成員資格問題涉及我國廣大農民的基本權利以及生活和生存的利益。確定農村集體經濟組織成員的資格，關系到廣大農民作為村民行使有關權利的基礎。另外，在處理農村集體財產、土地承包、宅基地、收益分配等涉及農村農民的諸多問題中具有非常重要的作用。可見，理順和確定農村集體經濟組織成員的資格，有著非常重要的意義。

二、關于集體經濟組織成員資格的認定

集體經濟組織成員，是指參與集體經濟組織生產活動，或者生活在該集體經濟組織，并和該集體經濟組織發生權利和義務關系的人員。而農村集體經濟組織成員資格，是指集體經濟組織的成員作為該組織村民在組織內部享受權利和承擔義務的能力。集體經濟組織組員資格帶有一定的身份性質，戶籍登記是這一身份特性的基本體現。集體經濟組織成員資格涉及的是村民成員權問題。現行法律和司法解釋均沒有對此進行明確的界定。因為沒有統一的標準，各地在認定集體經濟組織成員資格的做法也各有不同。但在認定集體經濟組織成員資格時，戶籍是否登記在集體經濟組織內是認定的前提和基礎。不同地方會同時結合當事人對該集體土地的依賴程度及結合其在集體經濟內部所履行的義務，從權利義務相對應的角度予以綜合考量。

《2011 年全國民事審判工作會議紀要》2011年10 月9 日法辦〔2011〕442 號中關于土地補償費分配糾紛問題的處理說明中，就分配主體的認定有相關指引。盡管并非法律規定，但作為全國性的審判會議紀要，對全國各地法院在處理相關問題時依然起著重要的指導及參考作用。上述紀要指出，法院在處理涉及農村土地補償相關糾紛的時候，在確定權利主體的時候，應該在當前現有的法律規定指導下，結合當事人的在農村集體組織中的生活、參加農業生產活動、戶籍登記情況同時結合集體土地對其生存和生活的保障等方面予以綜合考慮。在此基礎上重點考慮當事人能否從其他集體組織或途徑可以得到生活和生存的保障，從而謹慎確定當事人是否喪失其集體成員的資格。另外，應落實保護婦女兒童和農民工等相關弱勢群體人員的權益。

實踐中，對集體經濟組織成員資格的認定通常有三種標準。一種是以戶籍登記為依據。這種標準，主張戶口登記在本村即為該村村民，享有村民資格，因而享受村民待遇。一種是以“戶口+生產生活”為基礎，確定成員資格。該種模式下，要求以戶口登記為基礎，同時要求村民長期在村集體生活和生產，并依靠所在集體土地為其生活的基本來源。一種是以權利義務的一致性作為判斷的標準。這是“戶口+義務”模式。這種模式同樣以戶籍登記為基礎，同時要求與集體經濟組織形成事實上的權利義務關系。后兩種模式的適用，更多的是排除了“空掛戶”享有集體成員資格。該部分人員，只是戶籍登記在農村集體，但并不在集體生產或生活，并不依賴集體土地作為其生活來源和保障。將該部分人員排除在村民范圍內在一定程度上有利于對真正依賴集體財產特別是集體土地生存人員的基本權益的保障。

本案中，適用的是第三種認定標準，“戶口+義務”。根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第15 條的規定，原集體成員，戶口在集體，履行規定的相關義務的，為集體經濟成員。農村集體經濟組織成員戶口注銷的，其成員資格隨之取消；法律、法規、規章和組織章程另有規定的，從其規定。”本案中，甲、乙父母是B 地合作社成員，甲、乙作為B 地合作社成員所生的子女，戶口在B 地合作社且一直在B 地合作社居住和生活，并一直享有B 地合作社責任田分配及分紅等待遇，同時與其他社員共同履行法律法規和組織章程規定的義務。因此，兩人屬于B 地合作社成員，享有B 地合作社的村民待遇。

三、關于農村集體經濟組織成員資格與村規民約的關系

所謂村規民約是指，村民群眾在自治管理中，在遵循黨的指導方針和不違反法律規定的前提下，根據集體實際情況，為了維護集體生活管理秩序，在公德、民風習俗、精神文明建設等各方面依照規定的要求和流程制定的用于約束和規定本村村民的行為的規章制度。村規民約作為村民的“小憲法”，得到村民的接受和認可，在實施村民自治過程中發揮中重要的作用。村規民約，作為本村村民針對本村事務而制定的共同行為規則，可能存在不合理甚至不合法的地方。村規民約的制定，讓村民在一定的規則和規范中生產和生活，這從很大程度上有利于維護農村集體的和諧穩定和發展。在一定程度上也有利于村民法律意識的提高。

本案中，原告B 地合作社通過召開戶代表會議，取消甲乙在B 地合作社的一切福利待遇，并收回其分配耕種的土地。是對兩人集體組織成員資格的剝奪，損害了兩人的合法利益。對集體成員權益的保護，在我國《物權法》中有相關的規定。《物權法》第六十條第二款規定，“集體組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”。因此，村集體通過村民會議作出的決議，如果侵害到了具體集體成員的合法權益的，受侵害的集體成員可以要求法院撤銷。

根據我國《村民委員會組織法》27 條的有關規定，村民可以通過村民會議對村規民約或有關自治規章進行制定和修改。當然，無論通過何種程序，村規民約也好，自治規章也罷或是村民會議的決定都不能違反法律規定，也不能損害村民的合法權益。因為村規民約存在違法問題，對村規民約應進行有效的監督管理，有效發揮鄉鎮政府的監督及指引功能，同時充分發揮村（社區）服務律師的作用，在村規民約的制定上給予法律上的幫助，以保證村規民約的合法性，可以讓村規民約在村民治理中發揮更好的作用。

四、結語

確定村民資格問題，應綜合考慮村民作為集體成員的身份性及其對集體財產依賴程度及其對相關義務的承受范圍。集體成員的權益主要是圍繞集體土地進行。集體土地是集體全體成員賴于生存和維系的物資基礎和基本保障。只有具有集體成員資格的人，才有權利享受集體利益。更為重要的是加快系統性相關法律規定的出臺，才能給予有效的規范指引，在實務中也能夠有法可依。近年來關于集體經濟組織成員資格的相關問題引起了法學界的極大重視。特別是在物權法修訂起草中涉農篇章的專家意見稿中，針對集體經濟組織成員資格問題就存在大篇幅的專家建議。我們期待著相關法律的正式出臺。