芻議信訪的憲法淵源

陸 磊

上海市徐匯區人民法院，上海 200032

信訪的概念是信訪工作的邏輯起點，是正確認識信訪制度的前提。在此前的一些研究中，在未能清晰定位“信訪”的制度依托的前提下，得出了許多扭曲、甚至是荒謬的結論。究其原因是對信訪的權利基礎在憲法學層面上存在認識偏差，未能認清“信訪”的“人民監督”本質；同時，在成文法中尚未找到信訪制度淵源的情況下，未能深入研究而是盲目地將信訪與法制史中的歷史“事件”和外國申訴制度作類比，缺乏科學分析思想。

本文立足于憲法，結合我國中國共產黨執政的特色國情，論述“信訪”的法理依據，揭示“信訪”是中國共產黨代表人民行使的對國家機關的監督權這一概念。

一、研究信訪工作必須以社會主義法治為框架

有觀點認為：若從主觀上考量，涉法、涉訴信訪行為體現的是一種訪民的“臣民意識”，而為官者也自有一種“青天情結”，為民做主，伸張正義，在這樣的背景下我國的法治進程的建設不免就出現了濃郁的“人治”色彩。也有學者指出，信訪制度是一項肇始于東方的傳統制度，是具有中國特色的權利救濟、行政監督和政治參與的制度。①

這一觀點將當前的信訪工作與封建帝國時代“告御狀”制度相類比，認為兩者之間的共性是：第一，均無實體法依據；第二，均無確定的可救濟預期；第三，救濟的開展取決于上級行政長官的意志；所以兩者都是“人治”而非“法治”，進而得出結論——“信訪體制越有效用，法律規則即愈顯疲軟，司法權威必將弱化。②”

但稍作分析就會發現：“告御狀”本質上是告訴人的“臣民意識”或稱“子民意思”，告訴者的告訴邏輯是通過獲得統治者對自身權利的愛惜和對告訴者的“憐憫”，對統治階層中低于自身權利進行“調整”，間接實現自己目的。而當前“信訪人”的主要出發點為基于自身是公民的“權利意識”——即我是公民，我的權益受到了損害，我質疑執法者的行為，故而信訪。這一不同體現了現代信訪的本質是——人民行使的監督權，而絕不是所謂的“青天情結”。

當前對信訪工作的研究，必須以社會主義法治為框架，由于我國國家體制已經與建國之前的任一時期均有了較大差異，法治的邏輯起點已經和以往社會制度存在了根本變化，法制史上的零星事件或制度，即便有一些表現形式與現代信訪制度看起來相似，也不能且不應作為信訪制度淵源的研究對象。

二、信訪是一種權利

有學者認為，“信訪不是一種權利，因為所有權利均有相應義務與其對應。”與“臣民意識”理論相似，這種錯誤是單獨把信訪的外部表現——“無確定的可救濟預期”作為依據，認為這是沒有確定“義務主體”的體現，其認為沒有義務主體，自然沒有義務，沒有義務自然沒有權利，所以信訪不是權利。

這一理論的推論過程不僅存在典型的因果關系錯誤，還混淆了民事法律關系和憲法法律關系。

首先，信訪人與民事相對方存在一個民事法律關系，信訪人針對國家機關（一般是對其民事權利義務進行過行政或司法判斷的機關）通過信訪構成的信訪關系，這是一種憲法法律關系。

其次，信訪后，國家機關有接受監督的義務但不意味著有改變原民事行為的義務，原民事法律關系沒有改變，確實意味著信訪人沒有新增的民事權利，但其憲法上的人民監督權并未消失，相反，該監督權恰恰得到了體現，而信訪制度本身就是其表現形式之一。

所以，信訪就是一種權利。研究這種權利的運行機制和實現方式，就是對信訪制度本身的研究。

三、信訪不是行政權

有觀點認為：“客觀地講，《信訪條例》主要依靠的是行政權而非司法權，已逐漸替代司法成為糾紛解決的最后方式。③”，并援引學者觀點稱：“于建嶸教授指出，信訪制度減弱了司法的權威性，是有悖于目前我國建設法治國家的大方向的，應予以廢除，其作為公民政治參與的渠道應進一步強化和程序化，并將信訪的權利救濟功能從中分離出去，這樣才能保證司法救濟的權威性，才是符合我國建設社會主義法治國家的方針。④”這一觀點的偏頗在于，看到了信訪工作常由行政機關主持推動，便將信訪作為一種行政權進行歸納。而具體到涉訴信訪領域，由于涉訴信訪常常針對司法權，故而認為信訪是行政權是對司法權的干涉。當然在這個錯誤推論基礎上還有其他觀點，如“范愉教授認為，基于中國特有的文化傳統和社會轉型的特殊性，信訪增多體現的是中國社會轉型期法律運行的低效，是其必然結果，我們需要的是拓展思路，另辟蹊徑用新的行政救濟渠道來解決民眾需求，而不是堵住信訪之路。⑤”試圖為信訪找到一條折中的出口。

信訪不是行政權在很多地方可以看出線索。首先，信訪工作通常由我黨發起推動，只是由于我黨是執政黨，其結果常常在行政機關的工作上體現出來。例如：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，“要求把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”。根據黨的政策指引，最高人民法院陸續頒布了系列關于涉法涉訴信訪的法律文件。可以看出，我國信訪工作都是由黨首先提出落實人民監督的方針，再由相關國家機關落實具體執行，監督的對象也是國家機關的日常工作。這種監督體現了許多成效，行政行為的作出，變更或撤銷只是其中一種體現。但將信訪認定為行政權無論從歸納還是推論過程都是邏輯錯誤的。

四、人民監督是現代法治監督的一種方式

我國信訪部門曾對國外的監督機制進行過調研，例如歐盟成員國設立協調員，解決歐盟成員國之間民眾或團體之間利益及產權糾紛。歐盟國家中也有單獨通過監察專員、申訴委員會、協調員等不同方式，解決民眾個人利益、團體利益及其權利訴求。

“瑞典于1809 年設立議會調查官，當任何個人或團體遭受不公正的對待時，都可以向議會調查官以投訴信的形式反映，請求調查并解決其權益受到的不公正對待，以期作出公正的處理。同時，憲法賦予議會調查官充分的獨立調查權，從而使其不受干涉的秉公執法。”“丹麥于1905 年設立議會申訴委員會，中央和地方所有公共行政領域的調查權均由該申訴委員會管轄，該委員會有權建議暫停執行不公正的執法”，此外，德國亦有相應規定。⑥這些制度均通過各級議會的議員向各級行政機構表達其自身的利益訴求或通過法律途徑提起訴訟。

對上述調查可以發現，各法治國家均有通過代表機構在法制的框架內啟動監督機制的機構設置。雖然這種監督機制與司法權、行政權、立法權的監督如何平衡尚有探索空間。且與我國執政黨相對穩定的國情不同，發達民主國家的人民監督多由代表人民的議員或議會行使，但由于其執政地位不穩定，這種監督的強度和表現形式并不明顯。

五、憲法框架下的信訪的概念

經過上述論述可以得知，我國信訪制度是在中國共產黨的領導下，貫徹和落實憲法中廣泛的“人民監督”權利的表現形式。當公民認為自身的權益受到損害時，通過信訪的形式，表達意見，請求解決問題，這就是人民行使憲法監督權的一種方式。

黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”的總括性目標，旨在實現法律權威與社會安寧的統一。

六、結語

信訪制度的邏輯起點是信訪的涵義，而憲法賦予人民廣義的監督權為信訪制度的基石。在憲法框架下，厘清信訪制度的憲法淵源，為信訪制度的法治化提供有力的憲法保障，也為信訪工作的實施提供強有力的支撐。

注釋：

①于建嶸.中國信訪制度批判［J］.中國改革，2005（2）.

②朱最新，朱孔武.權利的迷思：法秩序中的信訪制度［J］.法商研究，2006（2）.

③陳在上.法治視域下涉訴信訪運行機制研究［J］.中共天津市委黨校學報，2015（1）.

④于建嶸.對信訪制度改革爭論的反思［J］.中國政黨干部論壇，2005（5）.

⑤范愉.社會轉型過程中的信訪［N］.法制日報，2004-11-30.

⑥陳雪蓮.國外公民利益訴求處理機制［J］.行政管理改革，2012（2）.