健全行政裁決制度的思考與建議

張云君

云南財經大學法學院，云南 昆明 650221

一、行政裁決概述

行政裁決是指經法律的授權和當事人的申請，行政機關或授權組織居中對與行政管理活動關系密切的民事爭議進行裁決的活動。行政裁決作為糾紛解決的方式之一，具有其獨特的價值。首先，行政裁決的范圍是與行政管理活動相關的民事爭議，在實踐中多為侵權損害糾紛和權屬糾紛，涉及知識產權、食品藥品安全、自然資源等多個領域。在解決糾紛時，有權作出裁決的行政機關對于爭議事實更為熟悉，對解決爭議所需的專業程度較高，能夠起到高效、專業、及時定紛止爭的作用。其次，在經濟高速發展的現代化社會，社會矛盾不可避免地隨之增加，民事訴訟案件呈井噴式增長，行政裁決無疑是多元化糾紛解決機制的重要組成部分，與調解、仲裁、訴訟共同組成可供選擇的糾紛解決方式。最后，行政裁決制度的實施與完善是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要體現。法治政府實施的最終目的是更好地為人民提供服務，行政裁決的目的是解決特定范圍的民事爭議，維護社會和諧穩定。在行政裁決過程中，需要相關工作人員依法依規進行裁決，既是為人民服務的體現，為當事人之間的糾紛提供了有效的解決辦法，同時也是提升政府公信力的有效舉措，實現了法治政府與法治社會、法治國家的共同建設。

在我國，行政裁決制度經歷了由興起到弱化再到發展的過程。在二十世紀八九十年代，行政裁決興起，相關規定散見在多部法律、法規、規章之中。后由于行政訴訟的實行，相關司法解釋將不服行政裁決納入行政訴訟的范圍，一定程度弱化了行政裁決制度的作用。行政裁決與其他糾紛解決方式相比具有效率高、成本低、專業性強、程序簡便的優勢，能夠為民事糾紛起到分流作用。

二、我國行政裁決制度運行存在的問題

（一）缺乏統一立法

目前，我國缺乏對于行政裁決制度的總體理論與統一立法，部分省市以規章、規范性文件形式規定了行政裁決工作，各地在行政裁決實施中的認識不一，相關規定也有所區別，因此導致了行政裁決制度在我國糾紛解決模式選擇的實踐中地位不高，公信力不強。在缺乏統一立法的情況下，行政裁決制度的運行面臨諸多問題：首先是行政裁決可以裁決的事項范圍不明確。行政機關裁決民事爭議的范圍是有限的，需要與行政管理活動密切相關，因而發揮行政機關在處理民事爭議時高效、便捷、專業的優勢，在解決民事糾紛中起到分流作用。其次是行政裁決的實施主體不確定。行政機關裁決民事爭議的權力來源于法律規定，在缺乏統一的立法設計時，行政機關進行行政裁決會出現權力濫用或者權屬不明的問題發生。最后是行政裁決的程序不規范。行政裁決作出的決定涉及當事人的合法權益，同時行政裁決具有行政屬性，因此應當遵循正當程序原則，在行政裁決過程中規范相關程序，既是對當事人合法權益的保障，也是依法行政、實現高效便民之必需。我國應當對行政裁決制度進行頂層立法設計，完善行政裁決的事項范圍、實施主體以及裁決程序，進一步發揮行政裁決解決糾紛的積極作用。

（二）行政裁決與司法程序的銜接問題

在學界中，關于行政裁決的性質尚有爭議，反映到實踐中則是行政裁決與司法程序的銜接問題。傳統行政法學理論認為行政裁決的本質是一種行政權，行政機關作出行政裁決是行政行為，按照此種觀點，不服行政裁決案件可作為行政訴訟的受案范圍。有學者提出，行政裁決的本質是一種判斷權，應按照行為本身進行性質歸屬，而不能按照實施主體進行歸屬，因此，行政裁決是一種準司法行為，同時兼具了行政屬性。按照此種觀點，行政裁決屬于委任司法性質的先行處理程序，不服行政裁決的司法救濟則是提起民事訴訟。

關于不服行政裁決的司法銜接問題，我國立法層面上并未進行統一規定，相關立法文件可追溯到1999 年11 月24 日最高人民法院發布的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，當中將不服行政裁決納入到行政訴訟的受案范圍，實務中也存在大量不服行政裁決提起行政訴訟的案例。近年來，全國部分省市逐漸出臺行政裁決制度的規章，有地方立法規定對不服行政裁決以提起民事訴訟進行司法審查。以云南省為例，《云南行政裁決程序指引（征求意見稿）》第十三條規定：當事人不服行政機關對民事糾紛作出的行政裁決的，在法定期限內可以以民事爭議的對方當事人為被告向人民法院提起民事訴訟，人民法院作出的民事裁判生效后應當通知作出行政裁決的行政機關，行政機關收到通知后應當撤銷作出的行政裁決。由此可以看出，對于行政裁決的性質學界中存在不同的看法，反映到實踐中，各地關于不服行政裁決的司法審查模式選擇也不一致。我國應該從立法上對不服行政裁決與司法程序的銜接進行統一，以提升行政裁決制度的公信力，更好地發揮行政裁決對于糾紛解決的作用。

三、進一步健全行政裁決制度的思考與建議

（一）明確行政裁決性質，完善司法程序銜接

要健全行政裁決制度，加強行政裁決工作需要首先從立法層面上明確行政裁決的性質。筆者認為，行政裁決行為的本身是行使判斷權的行為，是一種準司法行為。雖然作出行政裁決的主體是行政機關，但應從行為的本質出發，而非以其實施主體判斷其性質。有人會質疑行政機關何以進行司法行為？按照傳統的三權分立學說，立法權、司法權、行政權應當相互獨立，但是不服行政裁決依然可以進行司法審查，因此阻卻了行政機關作出行政裁決是終局性行為，而非絕對的行使司法權的行為。退一步講，司法權的行使與行政權的行使之間必然有所交叉，并非絕對的相互獨立，行政裁決如同仲裁一般，也是糾紛解決的方式之一，是委托司法性質，只是行政裁決的作出主體為行政機關，仲裁裁決的作出主體為仲裁機構。行政裁決在一定程度上對民事爭議進行分流，緩解了審判的壓力。

在明確了行政裁決的性質為準司法行為之后，相應的司法審查程序也可得到銜接，由于行政裁決并非行政機關作出的行政行為，當事人不服行政裁決后，不能提起行政訴訟，而應當以解決民事爭議作為出發點提起民事訴訟，起訴時一并請求撤銷行政裁決。按照此種模式，行政機關不會避免成為被告而減少作出行政裁決，只有申請行政裁決的渠道暢通，才能發揮行政裁決的真正效能。

（二）加強頂層設計，適時統一行政裁決制度立法

繼加強行政裁決的《意見》頒布后，大多省市以行政規章或規范性文件形式對行政裁決工作加以規范，由于上位法的缺失，各地關于行政裁決工作的規定也有所不同。各地行政機關作出行政裁決的基準不一，導致了相同爭議情形出現不同的裁決結果以及裁決程序的明顯差異。在缺失統一立法的情形下，還會導致行政權力的濫用。由于行政裁決的對象是民事爭議，行政機關在解決爭議時權力較大，因此應適時統一立法對行政裁決的實施主體、事項范圍、程序作出規定與限制，對相關法律依據進行梳理，要求行政機關作出行政裁決時按照法律依據作出，那么行政機關在作出行政裁決時權力將會受到相應的限制，作出合法、合理的裁決。

（三）以試點形式推行，逐步健全行政裁決制度

鑒于我國在立法層面上缺乏對于行政裁決的統一立法，在實踐中各地行政裁決的規定也不相一致，要從頂層設計上完善行政裁決制度需要適時推進統一立法，在立法頒布之前可以以試點形式在試點范圍內施行統一的行政裁決制度。根據不同試點的實踐情況對行政裁決制度進行補充與完善，才能達到健全行政裁決制度的效果，真正發揮行政裁決解決糾紛，穩定社會的積極作用。

四、結語

健全和完善行政制度對于多元化糾紛解決機制具有重大意義，在一定程度上對民事訴訟起到分流作用，并且行政裁決制度的完善是推進依法治國、建設法治政府的重要體現。我國需要加強行政裁決制度的頂層設計，明確行政裁決性質，適時推進統一立法，發揮行政裁決效能。