行政訴訟立案登記制實施中存在的問題及規制探索

摘 要 為了破解行政訴訟領域“立案難”頑疾，2014年《行政訴訟法》修訂通過，首次以法律的形式確定“立案登記制”。截至目前，該法實施已近六年，該項制度一方面通過降低立案門檻有效保障了當事人訴權，另一方面也對限制行政權擴張、促進依法行政發揮了重要作用。然而立案登記制也不是完美無缺的，本文認為在司法實踐中該制度存在審查標準不明確、立案門檻降低引發大量濫訴現象等問題，因此，仍需要從明確立案審查標準、有效規制濫訴現象等方面加強改進。

關鍵詞 立案登記 立案審查 訴權 濫訴

作者簡介：孫麗娟，三峽大學研究生，宜昌市遠安縣人民法院政治部科員，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.209

“無救濟則無權利”，如何有效保障當事人訴權已成為法治國家面臨的共同難題。2014年10月十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》并提出了一項重要的司法改革要求：改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制……。僅一個月之后，《行政訴訟法》修改通過，條款第五十一條中“……對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案”刪除了立案審查，明確了立案登記制度，同時，為了指導各級人民法院司法實踐，最高人民法院在《行政訴訟法》修訂后，隨即制定三部相關司法解釋，并與新法同日實施[1]。筆者認為，行政訴訟立案登記制的修改，適應了我國司法體制改革的實際需要，旨在保障行政訴訟相對人的訴權、解決“立案難”的問題，同時也體現了依法治國理念的進一步深化，平衡行政訴訟相對人與行政機關之間的關系，有效制約行政權。立案登記制實施近六年以來究竟效果如何，筆者將通過實證研究的方法，將宜昌市Y縣人民法院近年來行政訴訟立案、受案等情況進行數據統計和綜合分析，對其優勢劣勢以及改進措施進行探索。

一、立案登記制對行政訴訟的積極影響

（一）降低立案門檻，保障當事人訴權

立案登記制與立案審查制存在較大不同（表一），立案審查制要求當事人起訴時除需向法院提供起訴書外，還要提供相應證明所訴行政機關實施的職權行為對其造成侵害的材料，或者是被告的身份證明復印件、組織機構代碼證等資料，以便法官在立案前進行審查，這種實質上的審查加重了當事人負擔，增加了起訴的難度，與司法為民、便民司法的宗旨不符。立案登記制在立案環節只需進行形式審查，且審查不涉及訴訟內容，明顯降低了立案門檻，能夠更好保障當事人行使訴權。

筆者以宜昌市Y縣人民法院近幾年的行政訴訟受案情況為例進行實證研究。根據Y縣人民法院2013年-2019年行政訴訟受案數（圖1）分析，立案登記制實施前，該院行政訴訟案件處于低位運行狀態，但實施之后行政訴訟案件倍增，且整體呈現遞增的趨勢，雖然一個基層法院的數據不足以概括整體，但也可見一斑。越來越多的行政糾紛得以進入法院，通過訴訟的方式得到救濟，保障了當事人的訴權。這一變化也導致了不想成為行政訴訟被告的行政機關執法思維的變化，即由較為任性行使行政權轉化為依法執法、規范執法，有效避免了行政權的擴張和濫用，從而達到了對行政權的制約效果，行政訴訟“立案難”問題在一定程度上有所緩解。

（二）提高工作效率，節約司法資源

立案審查制度會導致立案人員在對立案標準審查之后，行政庭法官仍會對該案件進行相關審查，從而導致司法資源的浪費。然而，行政訴訟立案登記制實施之后，立案庭法官僅對當事人提供的基礎信息材料進行形式審查后，便將訴訟內容審查移交給了行政庭法官，將立案與案件分流進行了有效銜接，提高了法院審判工作效率;另外對于行政訴訟相對人而言，立案時的審查簡化，可以極大減輕其訴累，絕大多數案件均能當場立案，真正達到了便民的目的。

（三）暢通救濟渠道，維護社會穩定

如今的社會公民維權意識在不斷增強，當事人能夠通過多種途徑來維權，例如調解、行政復議、行政訴訟等，有些還選擇信訪，當事人希望通過更便捷的方式解決矛盾糾紛。從司法實踐來看，當行政糾紛、爭議進入司法程序并得以解決后，當事人很少再次通過上訪的方式維權，如若這一渠道運行不暢，當事人必然會尋求例如上訪，甚至非訪等其他途徑，而行政訴訟立案登記制度的適時實施，降低了行政糾紛進入訴訟程序的門檻，更多的行政糾紛被引向司法救濟這一渠道進行解決，有利于促進我國法治國家建設、維護社會和諧穩定。

二、行政訴訟立案登記制的缺陷

（一）立案審查標準不明確

《行政訴訟法》規定“對符合本法規定的起訴條件的”登記立案。當法院的立案人員收到當事人的起訴材料時，如何判斷“應當受理”或“符合條件”呢？對此，新修訂的《行政訴訟法》及2018年2月出臺的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》等相關法律和司法解釋均沒有明確規定，因此行政訴訟立案登記擁有較大的自由裁量空間。新修訂的《行政訴訟法》實施后，有的法院就出現了“只要當事人遞交訴狀的，就登記立案，對起訴條件不作審查，導致大量不符合行政訴訟起訴條件的案件進入了法院”[2]的現象。但是立案登記并不意味著完全不審查，而且立案人員在審查當事人起訴案件是否屬于其管轄范圍、是否屬于違法違規起訴等情況時，難免要對該類案件進行一定程度的實體審查，但是如何把握立案登記的審查尺度，立案審查的標準是什么，在司法實踐中仍是一個難點。

（二）濫訴現象激增，“案多人少”矛盾凸顯

“權利具有相對性，沒有絕對的權利，……所以每個人的權利都是在有限度的范圍實施的”，但是如果權利過度使用，就會導致“濫用”，目前，雖然立法對于“濫用訴訟權”沒有明確的定義，但“濫訴”這一現象確實存在。立案登記制的目的是為了保障當事人的訴權得以充分實現，但一些當事人正是利用立案登記制度立案門檻降低而進行大量重復、虛假、惡意的訴訟或者無理纏訴行為，以實現非法的目的。如Y縣人民法院2015年以來受理的行政訴訟案件中，有當事人因不滿征地拆遷補償，向縣政府、國土局、發改局等部門申請信息公開超過400件，且最終均以對政府及相關部門的答復意見不服向法院就“信息公開”“行政賠償”等提起訴訟近百件，導致行政案件激增，而法官員額制改革后，Y縣人民法院僅有20余名法官，濫訴問題讓有限的司法資源沒有用在“刀刃”上，使案多人少矛盾更加突出，大大影響了審判效率[3]。

三、立案登記制度的完善和規制路徑探索

（一）進一步明確審查標準

為了讓法院應當受理的案件順利進入訴訟程序，筆者認為，必須明確立案的標準，因為如果沒有詳細和明確地規定登記立案的審查標準，將導致法官在實踐操作中無法準確拿捏。行政訴訟立案登記起訴條件降低，法院立案人員僅需針對形式方面包括對起訴書等進行審查和核對，對于符合《行政訴訟法》第四十九條規定的起訴條件的，有適格的原告、明確的被告以及具體的訴訟請求和基本的事實根據，屬于受案范圍和管轄的，均應立案登記[4]。但筆者認為立案登記制度并不意味著不進行審查，總體上應堅持從寬的審查原則，除了形式要件，還應該對起訴材料等內容進行程序性的審查，審查其是否符合法律法規的要求，立案時可以進行寬松的實體審查，但要把握好審查的程度，立案人員并不需要區分法律上的“利害關系”，否則，就與行政訴訟立案登記制的初衷背道而馳。

（二）完善濫訴制裁機制

目前，對于濫訴我國法律沒有明確的構成要件規定，通過筆者歸納，濫訴主要構成要件如下：一是前提要件——擁有訴權;二是主觀要件——主觀惡意;三是客觀要件——造成司法資源的浪費;四是其它要件——例如當事人起訴數量、訴訟案件與當事人的利益相關性。綜上所述，筆者認為，行政濫訴行為就是行政訴訟中，擁有訴權的當事人及其代理人出于不合法、不正當的目的，違反誠實信用原則，在明顯缺乏訴的利益或事實理由的情況下，仍以各種形式進行惡意訴訟、無理纏訴等，且導致法院司法資源極大浪費的行為[5]。

如果缺乏有效的懲罰機制，便無法實現對濫用訴權行為的有效遏制。由于目前行政訴訟成本過低，現行訴訟費用收取制度已經無法起到促使當事人慎重地選擇糾紛解決途徑、防止濫訴的作用[6]。對此，筆者認為，可以探索增加當事人訴訟成本的方式來制約“濫訴”行為，作為一個理性人，如果當訴訟成本遠大于其濫訴獲得的利益時，當事人就不會進行無休止的訴訟或者至少更為慎重的選擇。對此，有的人認為，我國行政訴訟收費標準較低，可以通過普遍提高訴訟費收費標準來遏制“濫訴”，但筆者認為，司法改革的目的就是為了減輕當事人訴累，如若普遍提高訴訟費標準就與該目的相悖。那么，我們可以采取事后懲罰的方式，例如可以采取對“濫訴”當事人予以罰款或者進行信用懲戒等方式，因此也就需要對“濫訴”行為進行明確界定，以達到有效遏制“濫訴”行為的目的。

四、結語

綜上所述，行政訴訟立案登記制有自己的特點和優勢，較之原來的立案審查制度具有積極的進步意義，也為解決行政訴訟“立案難”問題、保障當事人訴權提供了更多的可能性，但是，該制度也有一定的不足，需要進一步明確立案登記審查標準，建立完善的審查標準體系，防止濫訴問題等，這些都是我國法治進程中不可回避的問題，也亟待理論和實務的不斷探索和完善。

參考文獻：

[1] 江必新.行政審判中的立案問題研究[J].法律適用，2018（3）：2-9.

[2] 楊翔，谷國文，江華.落實立案登記制，保障當事人訴權——湖南高院關于行政訴訟案件立案登記實施情況的調研報告[J].人民法院報，2015（7）：8.

[3] 靳建麗，靳可可.立案登記制與法官員額制間的矛盾與協調[J].齊齊哈爾大學學報，2019（5）：85-88.

[4] 常曉云，章玉潔.完善我國行政訴訟立案審查標準之探討[J].湖北工程學院學報，2019（9）：79-83.

[5] 最高人民法院立案登記制改革課題組.立案登記制改革問題研究[J].人民司法，2015（9）：63-66.

[6] 張麗.依法登記立案，規制訴權濫用[J].人民法院報，2016（8）.