我國民族事務協同治理適用性研究

摘 要 多重復雜的民族事務工作雖然不是城市的重點工作，但是處理不得當會直接影響城市的中心工作。面對少數民族地區還是城市少數民族發展困境以及民族事務治理瓶頸，民族事務治理部門已經遠不能以一己之力應對這種復雜的形勢，而民族事務的公共事務屬性、矛盾凸顯現狀、以及在民族領域追求公平性原則均適用開展協同治理，以此實現全民族的共同發展，滿足少數民族群眾對美好生活的需要。

關鍵詞 民族事務 協同治理 適用性

作者簡介：李肅，浙江越秀外國語學院馬克思主義學院副教授，東北大學文法學院博士研究生。

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.245

一、問題的提出

協同治理理論追求多元主體參與，采取網格化運作方式，運用自組織的協同機制，實現有效治理目標的達成。在中國知網以“民族”“協同”“治理”為關鍵詞搜索篇名，只有49篇文章①，文章的內容類型也相對集中在少數民族流動人口協同治理、社區少數民族事務治理等問題上，在民族領域進行的協同治理研究剛剛開始，而且多集中于少數民族自治地區的相關研究，仍然缺乏對于非民族區域自治地區的城市民族事務治理研究、缺乏實現民族事務協同治理的相關體系研究。而當前，無論是針對少數民族群眾的發展難題，還是民族事務治理的困境，運用協同理論在我國民族事務領域開展治理具有天然的適用性。

二、協同治理理論闡釋

協同的運用并非完全來自于西方。中國古籍中早就運用“協同”闡釋關系，比如：《漢書·律歷志上》：“咸得其實，靡不協同。”意為協調一致、和合共同;《三國志·魏志·鄧艾傳》：“艾性剛急，輕犯雅俗，不能協同朋類，故莫肯理之。”意為團結統一;《三國志·魏志·呂布傳》：“卿父勸吾協同曹公，絕婚公路。”意為協助、會同②。

在中國知網上以“協同”為篇名搜索期刊論文，最早一篇出現在1955年，在此之后，“協同”的概念一直在醫學、食品科學、冶煉、采礦、原子能科學技術等領域學術論文中被廣泛使用，H·哈肯著《協同學導論》之后，受協同論的影響和啟發，我國學者把協同概念引入對社會結構、社會系統的研究，形成社會協同思想。隨著公共行政理論的研究深入發展，“協同”逐漸和治理理論相結合，顯示了天然的適配性。

從本世紀初開始，我國學者不僅開展了協同治理的學理性思考，對協同治理要素、機制、體系、框架、能力等進行研究，而且逐漸開展各實踐領域協同治理研究，從縱向上，運用協同治理理論分析解決從政府到基層社區、鄉鎮的治理難題;從橫向上，運用協同治理理論分析可能參與的主體包括社會組織、公民個人的能力現狀以及參與意愿，在反思政府主導的行動力和動機上，通過各種有效機制的建立，促進多主體協同參與治理。學者普遍認為，協同治理可以很好地應對公共危機，提高公共事務治理效能，在多方主體共同參與的過程中，化解潛在危機和現實矛盾，應對突發事件，促進社會和諧有序發展。

協同治理是指為了實現共同目標，多元治理主體在一定的限度內，運用協同手段，保持權力相對對等，強調過程網格化管理，通過自組織能力促進系統內各組織的協同，最終達到有效治理的目的，主要包括三個方面：

其一，多元治理主體之間的關系協同。協同治理的多元主體包括政府、社會組織、企業、個人等。協同治理強調多元治理主體之間權力平等，互相協作，參與治理的各主體不再是政府管控之后被動地接受結果，而是強調在“事前、事中”以平等的主體參與進來，協商合作。政府原有的全權讓渡一部分給其他治理主體，僅行使主導、培育、協商等職能，而其他治理主體“在法律、制度的框架內平等地作為治理的主體，平等地享有治理權③。”共同參與公共事務治理的利益相關主體，發揮其特有的效用，共同協作或是互相競爭，需求和利益都平等地表述，并盡可能地使所得結果讓大多數人接受。在面對有限的公共資源和存在許多合理的又對資源如何分配存在差異性主張時，通過平等主體的協作程序，可以促使那些對結果不能接受的治理主體承認決策的有效性，即使存在不認同最終結果的情況，至少認為這已經是在考慮多方沖突立場意見的結果而非不同利益角逐出現的優勝劣汰。

其二，協同治理結構網格化運作。現代系統科學指出，系統是一個標志在時間和空間中永恒運動著的物質的基本屬性和存在方式的哲學范疇④。協同學承認世界由無數的系統構成，每個系統又由若干子系統構成，系統之間的關系不是單一的線型關系，而是多維網格化關系。H·哈肯認為系統在臨界過程中具有共同特征，就是序參量決定系統的進程，決定著系統內部無序和有序的矛盾轉化，序參量處于矛盾競爭之中，互相合作可以產生一定的宏觀結構，而互相競爭會促使一種模式存在。協同是系統自發組織和協調子系統的內在能力，協同使系統從無序轉變為有序，是系統與周邊環境之間物質、能量和信息互換的方式。各系統的子系統之間通過網格化的作用互相協同和干預，使系統形成自組織結構，出現新的有序狀態。協同治理正是利用網格化的系統之間的關系，整合各個系統和系統內部的關系，使系統的結構、行為、特性發揮最優化的效應。

其三，充分利用系統的自組織功能。H·哈肯給自組織下的定義是，如果一個系統在獲得空間，時間或功能結構的過程中沒有特定的外部干擾，我們會說系統是自組織的。“特定”這個術語在這里意味著，結構或功能不是由外部世界強加而是以非特定方式作用于系統的⑤。協同學認為，有序的系統內部才是根源，即自組織。H·哈肯用工人生產的例子來說明自組織：工人們在沒有外部命令，而是靠默契，協同工作，各盡職責生產，這個過程就是自組織。自組織具有內在性和自主性特點。具有自組織特點的系統不需要外部指令，其自身會自主地按照某種規則來運行。協同治理強調發揮系統自組織的功能，促進子系統之間的協同作用，從無序到有序，使其達到共同的治理目的。

三、運用協同理論在我國民族事務領域開展治理的適用性

首先，在民族事務領域推進“民主法治”建設適用協同治理理論開展治理。民主法治就是社會主義民主得到發揚，依法治國方略得到落實，在民族事務領域全面推進“民主法治”建設，就是保障少數民族和漢族群眾一樣擁有民主選舉、決策，民族管理和監督的權利，民族事務治理以法治為基礎，以法治為保障，強調治理主體的多元化，民族事務治理部門、少數民族社團組織、少數民族群眾等多元主體協同治理民族事務，一方面民族事務治理部門治理權力讓渡，另一方面，民族事務領域逐漸形成多元共治的局面，讓整個社會都認同多元共治的發展趨勢和目標，當前的民族事務治理多元主體參與形勢仍然距離預期目標有相當大的差距，民主法治建設仍多徘徊于制度建設和理論探討，在實踐過程中，面對少數民族的實際情況，如文化水平相對較低、參與治理能力較弱、參與意識不強、對自身的權益忽略，甚至漠視等情況，使民族事務領域的民主法治建設仍面臨諸多難題，需要民族事務治理部門乃至全社會共同推進。

其次，我國民族事務矛盾凸顯適用協同治理理論開展治理。長期以來，民族事務都由政府部門統管，各市的民委（民宗局）主要負責。國家明確的具有公共事務性質的各類民族事務，包括貫徹執行黨和國家關于民族方面的政策，開展民族相關問題研究，并提出政策建議，研究落實民族政策法規、開展各類民族工作、協調民族關系，推動少數民族的團結和進步，共同繁榮發展，維護國家統一，做好少數民族干部的培養、教育和使用工作等。隨著我國全面深化改革，市場經濟深入發展，少數民族與城市原有各民族之間呈現大融合的趨勢，少數民族聚居區、少數民族和漢族散雜居地區的經濟、政治、教育、文化、科技等相關民族事務日趨復雜化，文化沖突、民族糾紛、幫扶貧困、社會公平、教育、就業、戶籍、宗教問題等多方面多層次的問題凸顯，協同治理理論中的多元主體共同參與、網格化運作方式，可以觸及民族事務最廣泛領域和層級，使民族事務得到有效治理。

再次，我國民族事務的公共事務屬性適用協同治理理論治理。一涉及到民族事務，就或多或少地認為具有敏感性，不管是否屬于公共事務，是否應該由相應的執法部門或者管理部門進行解決，通常的定勢思維就是都要推給民族事務部門（民族事務委員會、民族宗教事務局）出面解決。當前，民族工作面臨“五個并存”的階段性特征，在城市，影響民族關系的因素復雜多樣，互聯網技術和新媒體技術包括網絡、微信、微博等被絕大多數人作為日常交流交往頻繁使用的工具，一些不實報道傳播即時性強，對于民族事務部門監督不利于民族團結、破壞國家穩定的突發性事件把控有相當難度，不能及時有效處理，容易被境內外敵對勢力所利用，而原有的自上而下的民族事務管理模式呈現諸多弊端，單一治理主體造成民族事務治理機制在某些方面、環節功能乏力，時效性差強人意，在新時代的背景下，不能完全發揮其應有的功效。僅依靠民族事務部門單一主體來解決民族領域的各種問題，顯然已經力不從心，而民族事務具有公共事務的屬性，對其公共事務的屬性開展更多的部門、治理主體協同、合作，共同參與，協同治理，更有利于民族事務善治目標的達成。

最后，在民族領域追求公平性原則適用協同治理理論開展治理。在民族領域，我們承認少數民族與漢族之間存在著差距，這種差距不僅單純體現在經濟差距上，還體現在少數民族群眾整體的能力水平、文化素質、發展狀況等諸多方面，尤其在非民族區域自治地區，這樣的差距對比更為顯著，但是我們從來都不主張擴大這種差距或是加以區別和輕視，而是要盡可能地縮小差距，為少數民族群眾提供均等和有效供給的公共物品和服務，滿足少數民族對美好生活的需要，從而為實現各少數民族與漢族平等的全面發展提供條件。協同治理理論追求的多主體共同參與，采用協同與合作的方式適用于對少數民族聚居地區、少數民族群眾開展經濟扶持、文化教育等全面提升少數民族整體發展水平，以縮小少數民族與漢族之間的差距，實現全民族的共同發展。

總之，運用協同治理理論在民族事務領域的研究仍然還有廣闊空間，當前，在實踐先行的經驗積累之上，運用協同治理理論分析解決民族事務領域的治理難題，仍然需要學者廣泛討論，學者在關注“協同”中協調與合作在民族事務治理中的適用性時，在一定程度上忽略了“協同”中“競爭”的一面，而從矛盾的兩重性考慮協同治理在民族事務領域中的適用性，并給予最優適配路徑，是民族事務協同治理研究的發展方向。

注釋：

① 數據查詢時間為2020年9月28。

② 百度百科：協同.https：//baike.baidu.com/item/%E5%8D%8F% E5%90%8C.

③ 王艷，覃江.城市多民族社區協同治理：內涵與實現路徑[J].民族學刊，2015（6）：35-41.

④ 劉永振，傅平.系統是物質存在的方式[J].哲學研究，1984（3）：46-52.

⑤ H.Haken，Synergetics，An In troduction ： Non-Equilibrium Phase Transitions and Self-Organization in Physics ， Chemistry ， and Biol ogy， Springer-Verlag，Ⅲ， 1983：19.