PPP項目殘值風險影響因素研究①

張 瑋，卓 顏，徐 勇

PPP (Public-Private Partnership)，中文意思為“公私合伙制”，指公共部門(政府部門)通過與私人部門(社會資本)建立合作伙伴關系并提供公共產品或服務的一種方式，是一系列項目公私合作運營模式的總稱，包含 BOT、TOT、DBFO等。 近年來，PPP 模式在我國基礎設施建設領域廣泛應用，不僅在一定程度上緩解了地方政府的財政困難和社會發展支出之間的矛盾，還有效規范了地方政府舉債行為，促進了我國基礎設施建設融資方式的改革。

一、PPP項目殘值風險概念

PPP 模式作為一種新型的工程融資模式被推廣多年，但是在工程實踐中存在很多問題。 PPP 項目殘值是指PPP 項目提前或按時結束特許經營時，項目能不能可持續性運營，并繼續正常發揮作用。 一旦項目價值不能達到特許權協議要求，并且社會資本投資方試圖以此價值移交給政府時，就會產生PPP 項目殘值風險。

PPP 項目殘值風險(Residual Value Risk)，是在特許經營期末或者特許經營期提前結束時，項目的殘值達不到項目開始時社會資本方承諾移交給政府的項目殘值的風險。 PPP項目殘值風險是由于社會資本投資方轉移項目產權時才發生，所以是項目資產所有權相關風險中一種。 從國內外PPP項目實踐來看，PPP 項目殘值風險發生概率很高，直接導致PPP 項目的運營效率降低，或者直接使項目無法正常運行，甚至直接報廢。

二、PPP項目殘值風險產生的原因分析

實施PPP 項目時，政府方和社會資本投資方存在委托人和代理人關系，由于存在信息不對稱和雙方存在追逐的目標不一致，這樣就可能導致PPP 項目殘值風險。

(一)社會資本投資方和政府方追逐目標不同

政府方引入、推廣和實施使用PPP 項目的目標，在項目未簽約前，引入社會資本來投資建設基礎設施項目，給社會提供服務支持；社會資本投資方參與PPP 項目的主要目的是盡可能賺取利潤。 簽約項目后，政府方關注的是監督和管理社會資本投資方提供更好的服務，社會資本投資方則還是賺取利潤，很少關注特許期結束后的項目運營。 政府方和社會資本方實施PPP 項目目標的不同，是出現項目殘值風險最根本性原因所在。

(二)特許期運營狀況導致PPP殘值風險

一個PPP 項目，如果特許期有足夠長的時間，也能賺取足夠的利潤，會刺激社會資本投資方促進項目的運營。 但是如果項目特許期設置時間過短，特許期沒有足夠的利潤預期，社會資本投資方會產生在特許期內能不能收回投資成本的擔心，擔心無法賺取足夠的利潤，這樣會影響其采取的運營策略，可能在特許期后期采取撇脂性經營策略，這樣會造成項目移交時殘值風險。

(三)項目風險轉移影響PPP項目殘值風險

社會資本方投資PPP 項目時，存在很多風險、如政治風險、價格指數風險，市場運營風險等。 PPP 項目一旦簽約，PPP 項目運營風險大多是由社會資本方承當，這在一定程度上影響了社會資本方的運營策略，也會加大PPP 項目殘值風險。

三、PPP項目殘值風險影響因素分析

(一)政府方因素

策劃PPP 項目階段，政府方的策略會直接影響PPP 項目特許期長短；PPP 項目實施期間，可能會發生政府換屆、法律法規條文的調整、項目采用的技術標準發生變化等，這些因素都直接影響PPP 項目殘值風險。

(二)市場因素

PPP 項目運營受到國家和地方發展水平的制約，從而最后影響項目移交時的殘值。 市場需求增長，超過PPP 設計預期時，項目在特許期耗損嚴重，加大PPP 項目殘值風險；如果市場需求不足，社會資本方收益得不到保證，社會資本方無心經營和維護，這樣必然導致PPP 項目殘值風險加劇。

(三)PPP項目自身因素

PPP 項目實施策劃的科學性、合同條款的合理性會影響PPP 項目殘值風險。 雖然PPP 在實踐中存在很多爭議，但是降低項目殘值風險、避免爭端的做法就是通過合同來約定相應PPP 項目的實施細節。

(四)社會資本投資方因素

社會資本投資方規模運營情況、社會責任、經濟實力、信用水平決定社會資本投資人參與項目的意愿、策略和履約能力。 社會資本方履約能力越強，項目殘值風險越小。

(五)公眾參與因素

PPP 項目成功實踐離不開公眾的參與，PPP 項目在特許經營期是通過公眾付費使用而使社會投資方獲得利益。 如果項目收費過高，服務質量不高，公眾參與度不高，這樣會導致項目萎縮，社會資本投資經營難以為繼。

(六)不可抗力或其他方面因素

這方面因素主要是指不可抗力因素和項目策劃時沒有考慮的其他因素。 不可抗力因素的影響指項目策劃和運營時，不能預測、不能避免的自然災害，如地震、海嘯等。 這些不可抗力因素會給項目建設和運營造成巨大的損害，也會加大項目殘值風險。

四、PPP殘值風險控制策略

(一)科學策劃PPP項目

只有科學策劃PPP 項目，才是避免PPP 項目殘值風險的根本策略。 PPP 項目策劃時，政府方要研判項目風險，盡量避免因為地方政府換屆、法律法規條文的變更、行業標準的調整等這些原因致使項目有先天的病因。

(二)政府有效監督

進一步明確和加強政府在PPP 項目實施過程中的主體監督責任，對項目策劃、甄選投資方、建設運營全過程進行實時有效監控，監督社會資本投資方其他項目經營情況，監督社會資本方PPP 項目履約情況，做出科學及時地評估，以降低項目殘值風險。

(三)甄選項目社會資本投資方

政府在選擇社會資本投資方時，應全面綜合評價社會資本投資方的能力、財務狀況、經營情況、企業信用等方面后，做出最優選擇。

(四)引入保險機制

PPP 項目實施過程中，一般的商業運營風險需要社會資本投資方來承擔，而政治風險需要政府方承擔，除此之外的風險，可以引入商業保險機制。 商業保險機制的引入，會從機制上規避社會資本投資方的風險。

(五)細化項目移交合同

由于PPP 項目是一項長期工程，為了避免項目移交時的殘值風險，必須細化項目移交合同，在合同上科學嚴格地對項目在特許期結束后的移交標準加以規定，對于一些難以制定標準的技術性、專業性強的項目，可以引入第三方參與項目移交。

(六)政府補貼

政府監督一般有兩種形式：PPP 項目的全過程監督和政府財政補貼。 PPP 項目實施過程中，政府各個部門對項目實施全過程監督，評估項目運營的社會效益和經濟效益，保證項目科學有效運營。 而在項目建設期間和項目運行初期，沒有一定的現金流入時，政府的補貼可以防止項目投資方采取不利于項目長期運營的策略，從而也可以降低項目殘值風險。

五、結語

目前，PPP 項目模式越來越多地被應用在生產實踐中，PPP 項目殘值風險是項目移交時才發生的風險，很多PPP 項目在策劃時，沒有關注PPP 項目的殘值風險。 本文對影響PPP 項目殘值風險因素的研究，旨在降低PPP 項目殘值風險，更好地發揮項目的社會效益和經濟效益，對PPP 項目的實踐有著非常重要的理論價值和實踐意義。