國際成人學習監測項目比較及啟示

□ 侯定凱

改善成人學習和教育的質量，有賴于有效的監測評估機制。[1]20世紀90年代至今，在教育研究機構、國際組織和政府部門的大力推動下，世界上許多國家開發和實施了一系列成人學習監測項目，聯合國、經合組織、歐盟、世界銀行等在推進這些監測項目中發揮了積極的作用。各類國際成人學習監測項目各具特色，各有側重，相互借鑒，在監測理論、框架、工具等方面積累了豐富的研究成果。

一、成人學習監測的對象界定

1.成人基本能力

不同學者和研究機構對成人基本能力(或素養)內涵的解讀各有不同。這些界定既有認知層面的(如閱讀、數學等)，也有社會—情感范疇的(如團隊合作、沖突管理等)，還有關注個體行動力的(如執行計劃、企業家精神等)。它們構成了大多數成人學習監測項目中基本能力題項設計的基本框架。

聯合國教科文組織終身學習研究所(UNESCO Institute for Lifelong Learning，UIL)發布的第二份《成人學習和教育全球報告》(GlobalReportonAdultLearningandEducation2)概括了當前學術界關于成人基本能力的五項定義：(1)閱讀、寫作和計算能力，也被稱為“認知能力”；(2)應用性、實踐性、情境性和功能性能力(例如，家庭或工作環境所需的能力)；(3)嵌入于特定社會、經濟、政治、文化和語言情景中的社會性和文化性實踐；(4)社會交往能力；(5)批判性反思和采取社會變革行動的能力。[2]21UIL對全球129個國家進行調查，各國實施成人學習監測時，閱讀、寫作和數學是官方界定成人基本能力使用頻率最高的幾個關鍵詞。[2]22-23

為了開發新的成人能力評估項目，經合組織對信息時代的成人基本能力作出界定：個體恰當運用社會—文化工具(包括信息技術等溝通工具)，以獲取、管理、整合和評價信息，構建新知識，與他人溝通，以更有效地參與社會生活的興趣、態度和能力。[3]這里，“恰當運用”意味著能力使用的自動化程度和流暢度；“有效參與社會生活”意味著個體在運用能力時，著眼自身需求和經濟、文化、政治等方面的發展，強調具有普遍意義的信息收集、知識構建和溝通能力。除了能力水平本身，監測還關注學習者與學習活動相關的興趣、動機、態度等要素。

2018年5月，歐洲理事會更新了其2006年版“終身學習核心能力：歐洲參考框架(KeyCompetencesforLifelongLearning:AEuropeanReferenceFramework)”，提出了8項終身學習關鍵能力：基本讀寫能力(literacy competence)，使用多語種的能力，數學、科技和工程素養，數字技能，社會交往和學習能力，公民素養，企業家精神，文化意識和表達能力等。[4]“終身學習核心能力”在個人實現自我發展、提升就業能力、增進社會包容度、培養積極的公民意識等方面都被認為具有關鍵作用。

2.成人學習的實踐領域

2008年，UNESCO為籌備第六屆國際成人教育大會開展第一次“全球成人學習和教育”調查，確立了成人學習監測的五大實踐領域：政策，治理，財政，參與、包容和公平，質量。這五大領域構成全球成人學習監測設計的體制性框架。《成人學習和教育建議書(2015年)》對這五大實踐領域進行了界定：[5]147-151

(1)政策。關注政策的綜合性、包容性和整合性。“綜合性”指政策需回應本國政治、經濟、社會、文化、技術和環境等領域中的學習問題；“包容性”指政策需提供公平的學習機會，體現差異化策略，杜絕學習中的社會歧視；“整合性”指各國需運用跨學科、跨部門的知識和能力，將成人學習融入教育、人力資源、環境、文化等政策領域。

(2)治理。治理是指政府制定、落實規則并提供服務的能力。[6]良好的成人學習和教育治理，應確保相關政策的制定和落實機制，確保體制和程序的有效、透明、民主和可追責，同時確保各利益相關方在其中的代表性和參與度。①

(3)財政。強調政府各部門協作、伙伴關系和成本分擔等機制，關注各部門和利益相關方的資源調配和籌集，以持續、有效和公平的方式使用資源，通過提供培訓津貼、設立職業培訓假等措施激勵學習。

(4)參與、包容和公平。強調不同社會、文化、語言、經濟、教育、就業狀況、年齡等背景下的所有人都能獲得優質學習機會，關注不同人群的學習需求，尊重文化、語言的多樣性，提供高質量的學習信息和指導服務，確保各種學習資歷得到認證，并與收入和職位掛鉤。

(5)質量。影響成人學習質量的因素包括：學習內容、教學方式、學習供需關系、教師專業化、學習環境等。成人學習質量監測關注學習的針對性、效果和效率，關注正規和非正規教育與培訓之間是否有靈活對接的學習路徑等問題。UIL 2009年在發布的第一份《成人學習和教育全球報告》中便提出了包含學習者特點、教學過程、學習成果和學習環境等在內的質量監測基本框架。[1]76

二、主要的成人學習監測項目

1.經合組織的成人能力評估項目

2003年開始，在借鑒早期一些發達國家成人能力測試項目(包括“國際成人基本能力調查(IALS)”和“成人素養與生活技能調查(ALL)”)基礎上，經合組織與各“參與國委員會(Board of Participating Countries)”合作開發了“國際成人能力評估項目(PIAAC)”，并自2011年開始實施。先后有40多個國家和經濟體超過2萬名16—65歲的成人參與了該項調查。②與早期成人能力測試項目相比，“國際成人能力評估項目”增加了對信息技術條件下問題解決能力的測試。③背景問卷采集了被試者社會信任感、政治自我效能感、志愿者服務意識、健康狀況等信息，并運用“工作要求調查(Job Requirements Approach)”模塊，以測試被試者完成特定任務所需技能，以及技能、學歷與工作要求相匹配的情況。“國際成人能力評估項目”還推出了多語種在線版測試平臺，以方便各類用戶的個性化使用。

在參加經合組織“國際成人能力評估項目”的同時，德國于2012年實施了針對本國66—80歲人群的平行調查——老年人能力測試。項目由德國成人教育研究所(DIE)與慕尼黑大學、蒂賓根大學合作實施，依托德國人口登記部門，從全國111個城市隨機抽取3 600個樣本(有效樣本1 392人)。④該調查的主要問題包括：老年人群的閱讀、數學和問題解決三大基本能力的總體水平如何；與其他年齡段相比，這一人群的能力差異如何、原因何在；他們在日常生活中擁有哪些學習機會；其基本能力的實際運用情況如何；參加繼續教育(學習)如何影響老年人群的基本能力；積極生活態度與基本能力水平的關系如何；等等。該項目還采用訪談方法，增加了42人的個案調查，以揭示老年人生活中所需的其他重要能力，并對四類人群(再就業者、移民、從事志愿服務者和照看家人者)進行了“焦點小組”訪談。

2.歐盟的成人學習調查項目

歐盟統計局(Eurostat)是歐洲實施大型成人學習監測的主要機構。20世紀60年代開始，該機構推出了“歐盟勞動力調查(EU Labour Force Survey)”⑤。2005年之后該調查成為一個季度性項目，重點考察15歲及以上勞動人群參與正規和非正規教育的情況，每季度接受調查的人數達170萬。通過面對面訪問、電話訪問、在線訪問、問卷調查等方式采集數據。歐盟統計局的另一個調查項目是1993年開始的“繼續職業培訓調查(Continuing Vocational Training Survey)”⑥，由各參與國政府負責實施，對象為擁有10人及以上雇員的企業，約5年為1個周期，采集的信息包括：技能供給與培訓需求，培訓的形式、內容與數量，企業內部的培訓資源及利用外部培訓服務的情況，繼續培訓的成本等。2007年開始，歐盟統計局對成員國25—64歲人群實施“成人教育調查(Adult Education Survey)”(每5年1次)⑦，通過自我報告的方式調查成人正規、非正規和非正式學習情況，學習活動特點，學習時間，參與學習的原因及障礙，獲取學習信息的機會，雇主對雇員學習的資助和學習成本，自我報告的語言能力等。

2012年至2016年，歐盟實施了“歐洲終身學習創新發展與人力資本追蹤調查(Lifelong Learning Innovation Growth & Human Capital Tracks in Europe)”⑧的項目，調查企業發展與終身學習的關系，內容包括：成功企業如何運用終身學習戰略提升競爭力；公共政策如何促進企業員工的終身學習；終身學習與企業創新的關系如何；員工解決復雜問題的能力如何；員工獲得技能的學習機制是什么。

3.世界銀行的勞動力調查項目

與經合組織“國際成人能力評估項目”或歐盟成人學習調查項目重點監測高收入國家不同，世界銀行“面向就業和生產力的能力調查(Skills towards Employment and Productivity)”項目(2012—2017年)將監測目光投向中、低收入國家，調查了16個國家和中國云南省15—64歲城鎮在職和非在職的成人群體。⑨調查內容包括：勞動力市場對技能的要求和技能實際使用情況，教育程度、個性、社會背景等因素對技能獲得的影響，技能獲得對生活水平、降低社會不平等和貧困、增進社會包容度和促進經濟發展的影響。為更好分析職業界技能供給和需求的失配現象(skill mismatches)，該項目對員工和雇主分別開展了調查。[7]針對員工的調查包括：利用經合組織“國際成人能力評估項目”工具對成人閱讀能力的直接測試，員工自我報告的性格、行為、學習時間、風險偏好等，工作相關技能的掌握和實際運用情況。針對雇主的調查包括：企業內部的勞動力結構，工作中員工的認知、行為、性格與工作相關能力的使用情況，雇主在招聘中對新員工的能力要求，雇主提供的培訓機會和薪酬，雇主對當前教育和技能培訓供給的滿意度等。

4．成人學習和教育的全球調查

從2009年至今，由UIL發布、針對成員國成人學習實踐和政策領域的4份《成人學習和教育全球報告》(GlobalReportonAdultLearningandEducation)，是目前全球范圍調查項目最全面、參與國家最廣泛的成人學習和教育調查項目，用于監測第六屆國際成人教育大會(2009年12月)通過的《貝倫行動框架》落實和進展情況。作為這一監測項目的成果，《全球報告》系列從政策、治理、財政、參與、包容與公平、質量等五大領域，持續調查各成員國在成人學習與教育方面政治承諾的實踐進展，分享各國在五大領域中的成功實踐和經驗。調查方法主要是向成員國發放調查問卷(問卷框架見表1)，在國別報告的基礎上，UIL對數據和材料開展統計分析并發布調查報告。

5.對“可持續發展目標4”監測情況的調查

2015年9月，聯合國大會通過了面向2030年的世界可持續發展17項目標。其中，“可持續發展目標4(SDG4)”提出，“確保包容和公平的優質教育，讓全民享有終身學習機會”，一些分目標與成人學習緊密相關。通過與國際和地區組織、研究機構、企業界、非政府組織的咨詢和協商，聯合國提出了監測“可持續發展目標4”的43項全球指標，并成立“可持續發展目標各指標機構間專家組(Inter-agency and Expert Group on SDG Indicators)”負責修訂指標體系。⑩2019年，專家組對 “可持續發展目標4” 全球性指標監測的進展情況進行了階段性評估，并在《成人學習和教育全球報告4》發布了調查結果(見表2)。其中，可持續發展指標監測工作的完備程度被分為3個級別：

表1 “成人學習和教育全球調查”的問卷框架

最高為“第1級”，表明相關的指標概念界定清晰，已建立了國際通用的調查方法和標準，各國定期開展相關指標的數據采集工作，數據統計工作至少覆蓋了本地區50%的國家及50%的人口。

其次為“第2級”，表明相關的指標概念界定清晰，已在國際上確立調查方法和標準，但各國未能定期采集相關數據。

最低為“第3級”，表明國際上尚未確立相關指標的調查方法或標準，但相關指標的調查方法或標準正在(或即將)開發或測試。

從 “可持續發展目標4” 監測工作的全球評估結果看，各地圍繞不同指標的監測工作的完備程度參差不齊，一些指標已經建立起相應的監測方法和標準，但許多國家目前仍不能確保采集到所需的數據，指標4.3.1、4.4.1、4.6.1和4.5.1的某些方面就屬于這種情況；而關于目標4.7，目前全球尚未建立起恰當的監測標準。

三、成人學習監測內容比較、影響及挑戰

1.監測內容的比較

當前，國際主要成人學習監測項目調查的內容大致包括三類：一是國際組織(主要為聯合國教科文組織)和各國政府開展的監測，主要采集成人學習(主要針對正規成人教育)政策、教育機構、課程、學習參與、學習群體特征等方面的信息；二是針對學習者個體學習的調查，內容包括學習參與者的人口學特征、學習活動等背景信息，也包括直接測試成人的基本能力或素養，這類調查主要由經合組織實施；三是針對企業人力資源和成人能力供需的調查項目，這類調查主要由歐盟和世界銀行實施，重點采集企業培訓的方式、內容、政策等信息。

在成人基本能力監測方面，各國際成人學習監測項目聚焦閱讀、數學、問題解決能力、信息技術等內容，但測試重點和測試手段各有不同。世界銀行“面向就業和生產力的能力調查(STEP)”測試的題項只涉及“閱讀能力”，因為項目設計者認為，考慮到大規模測試的時間因素(通常需控制在45分鐘左右)和操作便利性，測試項目的設計者須在眾多成人基本能力類別中做出選擇。[8]閱讀能力是發展其他基本能力的基礎，且不太依賴成人正規教育的背景。除了經合組織的項目較平衡地采用了“直接測試”和“自我報告”兩種手段來監測成人的基本能力，其他一些國際組織關于成人非認知基本能力(包括公民意識、信息技術能力、創新和創業能力、團隊合作、社交能力、學習能力等)的測試主要采用被測者自我報告的方式。

表2 “可持續發展目標4”監測工作的進展評估

2.監測對研究及實踐的影響

某一項成人學習監測項目的影響力，通常體現在對成人教育和學習的學術研究、對其他成人學習監測項目的研發、對成人教育政策的影響等多個層面。

以迄今為止參與國最多的經合組織“國際成人能力評估項目”為例，該測試工具已被其他國際組織和機構廣泛采用，其中的“閱讀能力”模塊被世界銀行“面向就業和生產力的能力調查(STEP)”所采用，而“背景問卷”題項則被歐盟的人力資源調查項目所采用。“國際成人能力評估項目”所提供的功能強大的數據庫，已成為各國學者開展成人教育學術研究和學術研討的重要數據來源。據筆者的檢索，近10年來，以“國際成人能力評估項目”調查結果為主題的英文文獻(包括期刊論文和研究報告)有近400篇。

在實踐和政策影響力方面，“國際成人能力評估項目”調查結果引發了一些參與國(如日本、英國、西班牙、斯洛伐克、奧地利、愛沙尼亞等)媒體和決策層關于成人和終身學習政策話題的討論(毫不奇怪，這些討論也伴隨著關于監測工具的一些批評聲音)，推動了一些國家成人學習標準化和立法工作的進程。有的參與國計劃加強成人使用信息技術能力的培養；有的國家則計劃通過“國家資歷框架”，認定成人的非正式、非正規學習成果，推動成人學習的標準化。

“國際成人能力評估項目”等監測實踐的經驗表明，設計之初具有明確政策和實踐指向，能提供完備的原始調查數據庫，可以開展廣泛的國際和人群的比較分析，相關概念和結果易被大眾理解和傳播的監測項目，其學術和實踐影響力也較大。

3.監測工作的當前挑戰

總體看，國際成人學習監測的手段日益豐富，參與國家不斷增加，但各國成人學習監測機制依然薄弱，要獲取有說服力、可比較的監測數據，還存在諸多困難和挑戰，即使在信息采集系統較為完備的發達國家，情況同樣如此。[5]133各國尚需建立更規范、可持續的成人學習監測體系，并加強比較研究、因果關系分析、成本—效益和公共價值分析等方面的研究，通過直觀、可比較和動態的監測和評價信息，不斷提升成人學習活動的社會顯示度，加強監測工作與成人學習政策和實踐的互動機制。當前，國際成人學習監測面臨的挑戰主要包括：

一是成人學習體系的制約。成人學習和教育的實際管理和運行通常具有跨部門性，服務供給主體也具有多元性，這些決定了監測工作需要跨部門和利益相關者的協調和合作，而這方面恰恰是各國監測工作的薄弱環節。與學校教育相比，成人學習的多樣化更明顯，而標準化程度更低，加之成人學習者的社會角色和學習動機的復雜性較之在校學生更甚，要對成人學習質量和成效開展精確監測挑戰較大。

二是監測工作的影響力問題。成人學習監測項目通常需要大量技術和財政投入，但關于這些監測對實踐和政策的實際影響力，還未見系統的跟蹤研究。多數監測項目在設計之初與各國政策的關聯度不夠，其對決策和實踐部門的影響力難以發揮，目前成人學習監測的結果主要限于學術討論和研究。

三是監測內容的系統性問題。對照聯合國教科文組織提出的三大類成人學習領域，目前多數監測項目尚不能全面、平衡地采集各類型成人學習的相關信息。數據采集來源碎片化的問題比較突出。各類成人學習監測指標的內涵不盡相同，很難進行橫向的數據比較。[9]監測工作如何更全面反映成人的非正規、非正式學習情況和成效，也是一個亟待加強的研究課題。

四、對完善我國成人學習監測的建議

過去十多年，我國一些學者和研究機構開發、實施了多項成人學習監測項目，調查對象主要為在城市生活或工作的人群，調查內容包括學習者對終身學習的認知、學習參與、學習途徑、學習需求、對學習服務的滿意度及個體基本素養等。限于經費、人力等條件，這些項目的實施基本上是一次性的，難以形成歷時性的調查成果；在調查工具方面，各調查項目大多未使用相對穩定、統一的量表型問卷；由于變量界定各不相同，各項調查的結果難以橫向比較；在數據分析手段上，由于調查多涉及非連續性變量，分析以描述性統計為主，輔以少量的人群差異性分析，因素之間的關聯分析較為缺乏。

借鑒國際經驗，本文對完善我國的成人學習監測體系提出如下建議。

1.建立由宏觀—中觀—微觀層次構成的監測網絡

“宏觀”層面監測涉及國家的成人學習政策、制度和發展模式的推進；“中觀”層面監測涉及學習型城市建設、社區教育(學習)、工作場所學習等內容；“微觀”層面監測涉及個體學習、家庭學習等。三個層次的監測各有側重又相互呼應，以便更完整地折射成人教育和學習的體制和機制及其要素關系。

2.監測項目需根植于政策價值體系

無論是成人能力和學習需求評估，或是政策和制度監測，都需要與更為廣泛的公共政策目標建立聯系，這些目標包括：可持續發展、社會包容和公平、城市和社區發展韌性、企業創新、個人福祉和全面發展等。成人學習監測的指標需要保持對這些社會和個人價值目標的敏感度，以確保監測成果能最大限度地服務于社會發展目標。

3.不斷提升成人學習監測的效用和影響力

成人學習監測不能流于“一次性數據消費”。雖然監測工作需要滿足贊助方特定的需求(如政策評估、決策咨詢等)，但只有通過對監測數據的持續挖掘、研討等成果轉化，才能實現監測工作功效的最大化，而監測的可持續性和監測數據的公開性，是提升成人學習監測的實際效用和影響力的根本前提。

4.提高成人學習監測工作多方協同參與的水平

無論是經合組織的成人能力評估項目，還是教科文組織的成人學習全球調查，無一不是發起方與各國政府部門、專業組織廣泛合作的產物，體現了成人學習監測的跨部門、多領域的專業知識和研究視野。成人學習監測不能僅僅被視為一項學術研究工作，更需要強有力、專業化的項目管理和能力建設作為組織保障。

注 釋：

① UIL對成人學習“利益相關者(stakeholders)”的定義為：任何與成人學習和教育的具體事項有利益或發揮作用的行動者、個人、組織、機構、團體或社區。參見：https:∥uil.unesco.org/fileadmin/keydocuments/AdultEducation/en/UIL_Explanatory%20Notes_GRALE2012UNLD_ENG.pdf。

② 關于“國際成人能力評估項目”的框架、樣題、調查數據、技術報告、工作報告、專題報告、國別報告等材料，參見http:∥www.oecd.org/skills/piaac/about/#d.en.481111。

③ 關于經合組織三個測試項目主要內容和特點的比較,參見：許玲《國際終身學習能力調查研究的比較與啟示》，《終身教育研究》2017年第1期。

④ 關于德國“老年人能力測試”項目的背景信息，參見https:∥www.die-bonn.de/cill/International.aspx；該項目初步調查結果，參見https:∥www.die-bonn.de/cill/pdf/DIE_CILLResultsOVERVIEW.pdf。

⑤ 詳情參見“歐盟勞動力調查(LFS)”項目網址https:∥ec.europa.eu/eurostat/web/lfs。

⑥ 關于“繼續職業培訓調查”項目的詳細信息，參見https:∥ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/continuing-vocational-training-survey。

⑦ 詳情參見歐盟“成人教育調查”(AES)網址https:∥ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/adult-education-survey。

⑧ 詳情參見“歐洲終身學習創新發展與人力資本追蹤”項目網址www.lllightineurope.com。

⑨ 關于該項目的更多信息，參見世界銀行“面向就業和生產力的能力調查”項目官方網站：https:∥microdata.worldbank.org/index.php/catalog/step/about。

⑩ 2015年3月6日，在聯合國統計委員會四十六屆會議上成立了“可持續發展目標各指標機構間專家組”，由28個成員國組成，負責2030議程的指標體系開發及其監測。