全球成人學習和教育政策的進展、問題與策略
——對四份成人學習和教育全球報告的回溯和解讀

□ 吳 潔，柳士彬

政策是一種意向聲明，是引領成人學習和教育發展的行動指南。歷屆國際成人教育大會均表明，成人學習和教育政策在實現國際教育發展規劃目標方面發揮了重要作用，要延續大會所產生的政治動力和承諾，就必須提出具體的行動策略。[1]2009年召開的第六屆國際成人教育大會制定了《貝倫行動框架》(BelémFrameworkforAction)，以監測各國成人學習和教育政策的實施情況。為展示其監測成果，聯合國教科文組織終身學習研究所分別于2009、2013、2016、2019年推出了四份成人學習和教育全球報告(1st,2nd,3rd，4th Global Report on Adult Learning and Education，以下分別簡稱：報告一、報告二、報告三、報告四)。以這四份成人學習和教育全球報告為研究文本，本研究通過回溯報告一、報告二、報告三中的相關內容，來對照和折射報告四中反映的全球成人學習和教育政策的進展和問題，進而提出將成人學習和教育在政策方面的相關承諾轉化為實際行動的策略建議。

一、全球成人學習和教育政策的進展透視

國家政策的頒布和實施是履行政治承諾的重要標志[2]，跟蹤與評估各國成人學習和教育政策的進展一直都是成人學習和教育全球系列報告的重點。歸結起來，全球成人學習和教育政策的進展情況表現在以下三方面。

1.成人學習和教育政策總體發展勢態良好

建立全球性的數據采集系統，能夠為成人學習和教育政策的制定提供最新信息，進而從整體上把握成人學習和教育政策的動態走向。[3]客觀來講，對成人學習和教育政策進行全景式展示是從報告三開始的。報告一以諸如“1997年以來針對成人學習和教育的主要立法和政策舉例”等敘述形式，來呈現區域各國成人學習和教育政策的進展情況，報告二中成人學習和教育政策監測報告的結構化程度有所提高。與前兩份報告不同，報告三顯示，在2009—2015年期間，有75%的國家報告其在成人學習和教育政策方面有所改善。[4]而報告四進一步顯示，共有147個國家回應了自2015年以來本國成人學習和教育政策的總體發展情況，報告基于《貝倫行動框架》和《成人學習和教育建議書》的監測機制，采用封閉式和開放式問題相結合的方法，更加全面、深入地顯現各國在成人學習和教育政策方面的總體發展態勢。

圖1分別從全球范圍、區域組別和收入組別呈現了監測結果。可以看出，在全球范圍內，66%的國家在成人學習和教育政策方面取得顯著進步，近30%的國家保持不變，僅有3%的國家出現退步現象。就區域組別而言，撒哈拉以南非洲在成人學習和教育政策方面取得進步的比率最大，有87%的國家對此做出回應，亞洲及太平洋地區47%的國家表示保持不變，北美及西歐和拉丁美洲及加勒比地區也不存在退步的情形。從收入組別看，低收入國家在成人學習和教育政策方面取得顯著進步的比率居全球首位(為86%)，高收入國家則沒有退步。[5]根據上述信息，我們不難得出全球成人學習和教育政策總體發展勢態良好這一結論。

圖1 2015年以來成人學習和教育政策的總體進展[5]

2.成人學習和教育政策評估指標漸趨具體化

成人學習和教育政策不同領域的進展情況是報告四提供的一條最新監測指標，以此評估各國自2015年以來在成人學習和教育政策特定領域的更多細節性內容，同時收集了各國成人學習和教育政策取得進步或退步的典型性案例。從報告一到報告四的監測結果可以看出(見表1)，成人學習和教育政策逐步從寬泛的教育政策中獨立出來，評估指標也漸趨具體化，這無疑是全球成人學習和教育政策的一大進步。報告四對成人學習和教育政策的監測由以下幾點構成：其一，致力于實施法規、執行政策與制定具體計劃，并將國際發展的優先事項納入其中；其二，涉及成人學習和教育領域所有利益相關者的參與；其三，改進各種學習形式(包括非正規和非正式學習)的認可、認定和認證機制。

表1 成人學習和教育政策評估指標漸趨具體化的過程

表2顯示了147個國家在成人學習和教育政策不同領域的進展。從全球范圍與區域組別來看，全球成人學習和教育政策在利益相關者的參與方面取得了顯著進步，有86%的國家對此做出回應，其中，撒哈拉以南非洲利益相關者的參與度最高，例如，厄立特里亞與非洲開發銀行、兒童基金會、全球教育伙伴關系等利益相關者開展合作，以期通過母語掃盲計劃為成人實施基礎教育和技能培訓提供財政支持；制定具體計劃是全球成人學習和教育政策取得進步的第二個關鍵領域，有82%的國家回答了這一問題；在實施法規與執行政策方面，分別有68%和73%的國家報告取得了進步；全球成人學習和教育政策進展程度最低的領域是非正規和非正式學習的認可、認定和認證，但也有66%的國家取得了進步。從收入組別來看，低收入國家在實施法規、制定具體計劃、利益相關者參與，以及非正規和非正式學習認可、認定和認證等方面的進展較為突出，75%的中低收入群體表示在執行政策方面進展不錯，中高收入群體在所有類別中的進展程度都較弱，高收入國家僅在制定具體計劃方面進展明顯。[5]需要注意的是，盡管拉丁美洲及加勒比地區在利益相關者的參與和制定具體計劃方面取得了很大突破，但該地區執行政策的國家占比最低。

表2 成人學習和教育政策在不同領域的進展情況[5]

3.讀寫能力與職業技能領域的成人學習和教育政策進步顯著

掃盲的目的并非單純使一個不識字的人能夠多認識幾個字，而是能夠更好地理解生活的真正意義，提高個體的尊嚴，掌握走向美好生活所需要的實際知識和技能。[6]64-65作為監測成人學習和教育政策實施情況的評估工具——《貝倫行動框架》的補充，《成人學習和教育建議書》首次在報告四中被用來引領成人學習和教育政策的發展走向。與1976年聯合國教科文組織發布的《關于發展成人教育的內羅畢建議書》籠統地談及成人教育是有組織的教育過程不同，《成人學習和教育建議書》提出了成人學習和教育的具體類型——讀寫能力和基本技能，繼續教育和專業發展(職業技能)(本研究將這兩種類型統稱為讀寫能力與職業技能)，自由、大眾和社區教育(積極的公民技能)(報告四常將其簡稱為公民教育)，并從國家層面將其確定為成人學習和教育政策的重要組成部分。[7]由于不斷提升成人的讀寫能力與職業技能能夠為個人、地區乃至整個國家帶來諸多益處，成人學習和教育政策的內容更應該重視這兩個領域的發展。報告一顯示，各國的成人學習和教育政策多集中于識字教育。報告二收集的數據也表明，成人掃盲與職業培訓之間有著密切聯系。報告三則表示，在對調查做出回應的131個國家中，有111個國家認為讀寫能力和基本技能是成人學習和教育政策的第一要務。[4]報告四的監測結果更凸顯了各國成人學習和教育政策在實施法規、執行政策、制定具體計劃、利益相關者的參與及非正規和非正式學習的認可、認定和認證方面，格外重視讀寫能力與職業技能這兩個學習領域。

從表3中可以看出，橫向上，讀寫能力和基本技能、繼續教育和專業發展(職業技能)這兩個學習領域的成人學習和教育政策在全球范圍內均取得了顯著進步；縱向上，讀寫能力和基本技能在實施法規方面取得的進步最大，而繼續教育和專業發展(職業技能)在非正規和非正式學習的認可、認定和認證的比率最高，為58%。[5]據此可知，提高讀寫能力與職業技能是各國在成人學習和教育政策方面的主要目標，二者是人們積累知識、技能和能力的基本手段，公民若想實現真正的終身學習，必然要通過不斷學習來推動讀寫熟練度的持續提高。

表3 成人學習和教育政策在不同類型上的進展情況[5]

二、全球成人學習和教育政策的問題分析

報告四的監測結果顯示，盡管成人學習和教育政策在全球范圍內取得了顯著進展，但仍存在一些亟須解決的問題。

1.非正規和非正式學習成果認證政策相對不足

在《貝倫行動框架》中，各國許諾要建立認可、認定和認證非正規和非正式學習的體制和機制。[8]聯合國教科文組織終身學習研究所于2012年6月發布的《對于非正規和非正式學習成果的識別、驗證和認證指南》更是強調在成人學習和教育政策的制定過程中加強對非正規和非正式學習成果認證。[9]然而，長久以來產生于非正規和非正式情境下的學習成果未能得到充分肯定。從表4不難看出，盡管成人學習和教育全球系列報告極力推動各國進行非正規和非正式學習制度建設，但相關學習成果的認證工作在實踐中尚未得到真正落實。報告四暴露出非正規和非正式學習成果認證政策相對不足的缺陷，相關調查表明，非正規和非正式學習的認可、認定和認證所取得的進步最小，僅有66%的國家對此做出回應，不少國家在政策層面上依然缺乏對非正規和非正式學習成果重要性的認識，針對不同學習形式的認證政策相對匱乏。非正規和非正式學習成果認證仍面臨著諸多方面的困境，除了與社會認知和社會價值不相匹配的外界環境以外，其自身內部也出現了層級和結構龐雜、不系統及操作性不強的問題。[10]鑒于個人所受教育或從事行業只由知識、技能和素養決定，并不取決于何種渠道獲得[6]53-55，增加對非正規和非正式學習成果的認證能夠塑造高質量的學習成果，有利于凸顯各類學習成果的價值，從而真正實現不同學習形式下學習成果的有效銜接。[11]因此，解決非正規和非正式學習成果認證政策相對不足這一問題刻不容緩，青年人和成年人在各種學習環境中所習得的知識與技能理應得到社會各界的重視。

表4 非正規和非正式學習成果認證政策發展情況

2.成人學習和教育政策執行的公平性有待提高

公平意味著民主和平等，一方面是全納性學習的核心要義之一，另一方面更是可持續包容性發展和社會正義的鮮明體現，其根本宗旨在于關注成人受教育的權利，反對排斥、歧視和失衡，希望使每個成人都能實現從形式到實質參與學習的轉變。[12]報告四顯示，盡管全球各國正致力于促進成人學習和教育政策的公平性發展，并取得了一定成效，但在成人學習和教育政策推行過程中，公平性的提高仍然是一個較為突出的全球性問題，這集中表現為成人學習和教育政策對弱勢群體缺乏足夠重視甚至有所忽視。在為報告三監測調查提供反饋的國家中，有81%的國家把讀寫能力和基本技能水平低的成人視為成人學習和教育最重要的目標人群，卻仍然很少有國家把少數族群、難民、殘疾成人等更具體的目標群體視作推行成人學習和教育政策的關鍵對象。[4]報告四雖極力強調“不讓任何一個人掉隊”，并呼吁每個人都能從成人學習和教育政策中平等獲益，然而，當前社會并非每個人都有獲得體面工作、發展自身能力及改善生活水平的機會，倘若任由這種現象發展下去，且不在成人學習和教育政策中做出任何改變，那么極有可能加劇現有不平等局面的惡化，進而無益于弱勢群體學習需求的滿足與生存處境的改善。《2030年教育行動框架》把“確保全納、公平的優質教育，使人人都能獲得終身學習的機會”作為總體目標，[13]因此，切實提高成人學習和教育政策的公平性已迫在眉睫，必須盡快提出可行性的應對策略，從而改變弱勢群體被忽視的不利情形。

3.成人學習和教育政策所涉及的公民教育較為欠缺

公民教育作為整個教育和“社會整體轉型”的表征[14]，不僅可以提高公民的參與度，還可以培養公民的政治素養，使他們有能力監督機構和政治工作者履行職責，這些結果反過來可以增加機構與正規政治程序的可信度與社會資本。報告四的監測結果顯示，公民教育在成人學習和教育政策制定中受到的關注極少，其全球比率僅為5%，甚至更低。在成人學習和教育系列全球報告中，對公民教育的涉及始終不多。報告一只是聲明公民參與的積極性是一項“基本的社會資產”。[1]報告二不過在成人學習和教育政策指南中肯定了成人學習和教育對于提升公民參與積極性及社會包容度的意義。[15]報告三僅僅證實了部分國家傾向于認可“成人學習和教育政策可以提高公民參與積極性以及政治、社區的參與度”的觀點。[4]盡管報告四較前三份報告對公民教育的討論更多，但其中突顯出來的一個嚴峻問題是，公民教育在成人學習和教育政策制定中缺乏足夠的關注，不少國家表示公民教育尚未成為本國成人學習和教育政策的組成部分。全球化時代將產生全球公民社會，全球公民社會則需要全球公民，而培養具有全球意識并愿意為全球和人類的發展付諸行動的全球公民，是全球化時代賦予公民教育的新使命。[16]因此，完成當下公民教育使命的首要任務就是彌補成人學習和教育政策中所缺失的公民教育成分；同時，這也是建設和平、包容與可持續社會的有效舉措。

三、全球成人學習和教育政策的發展策略

《貝倫行動框架》將“利用成人學習和教育的力量與潛力走向美好未來”作為共同愿景，為全球各國成人學習和教育政策的發展設定了共同的奮斗目標，在此形勢下，如何將戰略愿景付諸實踐，有效解決當前存在的全球性問題，當務之急是要有針對性地制定全球成人學習和教育政策的推進策略。

1.建立統一的資格認證框架，實現不同學習成果有效銜接

長期以來，廣泛存在于各類非正規和非正式情境下的學習活動一直被忽視，其成果和價值未能得到充分肯定，因此導致大量人力資源的浪費。[17]隨著終身教育理念的普及與深化，越來越多的國家和地區認識到非正規和非正式學習成果的價值所在，而建立統一的資格認證框架以實現不同學習成果的有效銜接不失為一項優良舉措，具體的行動策略包括以下四點。首先，要盡快制定非正規和非正式學習成果認證的相關政策，逐步將政策向立法階段推進，因為有效的法律政策是非正規和非正式學習成果認證工作順利開展和良性推進的重要基礎。[10]其次，要明確不同學習成果認證的方法手段，制定統一的評估標準，確保國家資歷框架內所有形式學習成果的等價性，保證評估認證的過程公正透明，提供反映學習成果的各種證據，對“隱性”學習成果進行辨別，借助類似“學分銀行系統”與“多元學習體系護照”等新興做法登記和記錄學分，并利用形成性的評價方法對不同學習情境下的學習活動進行評估。[18]再次，要構建靈活多樣的資歷認證框架，提前儲備用于對接和認證的學習資源，使學員的學習成果能夠通過多種途徑、多種可能獲得認證。另外，為提高學員的流動性，認證機構之間可簽訂雙邊和多邊合作協議以實現不同學分制下的換算和互認。[19]最后，鑒于學習成果的認證關系各國政府部門、教育機構、社會團體和商業組織等不同層面的利益相關者，因此建立適當的協調機制尤為重要，各利益相關者應依據自身責任和能力，開發非正規和非正式學習體系和認證方法，建立完備的評定程序基礎和質量保障機制。[18]

2.鎖定關鍵目標群體，解決參與、包容和公平問題

為減少成人學習和教育政策在各個項目領域中資源分配不平等的現象，確保為最急需人群提供支持，在成人學習和教育政策中鎖定關鍵目標群體尤為重要。《2030年可持續發展議程》強調所有人“無論其性別、年齡、種族、膚色、民族、語言、宗教信仰、政治立場……以及那些殘障人士、移民、原住民……尤其是那些處境不利的人們，都應該有機會獲得全納、公平、有質量的教育和終身學習機會”，并呼吁在成人學習和教育政策中將被排除在外的弱勢群體等潛在成人學習群體確定為關鍵目標群體。[20]各國應根據具體國情、治理結構和憲法規定，針對成人學習和教育機會的可獲取性、自主性、公平性和包容性等問題，確保任何人都不被排除在成人學習和教育政策之外，使各種社會、文化、語言、經濟、教育及其他背景下的所有女性和男性都能獲得優質學習機會。[7]其一，把尊重成人的學習權利作為呈現成人學習和教育政策公平理念的起點；其二，實施弱勢群體的識字和基本技能提升項目；其三，依靠成人學習和教育政策制定部門的協同與合作搭建公平的學習平臺；其四，將保障成人學習和教育質量視為實施成人學習和教育政策公平效果的檢驗途徑。[21]報告四的核心是弱勢群體的參與，為了使成人學習和教育能夠更好地為實現另外17項可持續發展目標做出貢獻，各國必須與歧視做斗爭，設法更好地為弱勢群體服務，盡可能滿足其學習需求，最大限度地減少參與的處境、體制和意向等障礙，以解決參與、包容和公平問題。

3.加強全球公民教育，促進積極公民意識的形成

早在1997年的《漢堡宣言》中就已經將成人學習和教育作為“積極的公民意識的成果和全面參與社會的條件”[22]。可持續發展目標4.7也指出，到2030年，確保所有進行學習的人都掌握可持續發展所需的知識和技能，其中的舉措之一就是提升公民意識。[23]不可否認，成人是現如今建立和平、公正和民主社會的主要責任者，必須通過制定有效的成人學習和教育政策以促進全球公民意識的形成，而開展全球公民教育(Global Citizenship Education)能在形成積極公民意識的基礎上推動《2030年可持續發展議程》的實現。當下，盡管有些國家已經開始在學校和正規教育中推廣全球公民教育，并取得一定成效，但在成人學習和教育政策的商討過程中仍需號召各利益相關者積極參與其中，使決策者、研究人員和從業人員均能認識到全球公民教育在成人學習和教育中的重要性，具體可從以下四個方面著手。第一，在成人學習和教育政策的制定中明確將“民主與規范”和“公正與幸福”分別視為公民教育的實踐邏輯起點與價值邏輯起點。[14]第二，在國內和區域國家間的成人學習和教育政策中制定關于全球公民教育的教育方案，并在培養公民社會責任感和國家使命感的同時，注重公民的主體意識和權利意識的培育。第三，在成人學習和教育政策的實施中采用跨學科、跨部門、跨領域的辦法，確保在各個層級和各種形式的成人學習和教育中貫徹全球公民教育。[24]第四，在成人學習和教育政策體系中支持發展使全球公民教育更加富有成效的評估體系，并通過監測調查的反饋來證實其落實情況。總之，希望憑借這一系列的后續行動，有效激發各國與相關國際組織通過共同制定與完善成人學習和教育政策來順利開展全球公民教育，以最終促進積極公民意識的形成。

2015年世界教育論壇通過的《仁川宣言》指出：“2030年明確將新的教育愿景視為邁向全納、公平、有質量的教育和全民終身學習。”[25]報告四發布之時，恰逢進入2030年之前的十年這一關鍵時刻，聯合國教科文組織的最新預測顯示，若未來十年內不能實現重大進展，世界各國將無法兌現《2030年可持續發展議程》在教育領域——可持續發展目標4的承諾。[26]因此，通過對四份全球報告中的成人學習和教育政策進行解讀，有益于在透視其全球進展的基礎上分析其問題所在，進而通過一系列可行性策略推動成人學習和教育政策快步前進，促使國際組織與區域各國更好地落實可持續發展目標4。《2020年全球教育監測報告》將評估可持續發展目標4及其具體目標所取得的進展情況[24]，相信它可以與報告四共同為2022年召開的第七屆國際成人教育大會提供豐富的信息和數據資源，從而更好地規劃成人學習和教育政策的現實走向。