全面推行村級組織負責人“一肩挑”的現實邏輯與實踐進路

李紹華

〔摘要〕“一肩挑”經歷了初步嘗試、倡導實施到全面推行三個階段。之所以要全面推行“一肩挑”是基于三個現實邏輯：一是消除村“兩委”矛盾、提升治理績效;二是堅持和加強黨對農村工作全面領導;三是推動實現鄉村治理體系和治理能力現代化。全面推行“一肩挑”在取得一定成效的基礎上，有三個問題值得重點關注：法定程序與相關法律法規存在不一致，需要更為精巧的程序設計和細致的思想工作，使“一肩挑”挑得合規;權力制約有弱化的風險，需要進一步完善“一肩挑”的權力運行機制，使“一肩挑”挑得有序;人財物與責權利不對等，需要推動資源下沉、村莊減負、社會治理共同體建設，使“一肩挑”挑得有度。

〔關鍵詞〕黨的領導;基層治理;“一肩挑”;農村黨組織;村民委員會

〔中圖分類號〕D638?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2020）06-0107-11

新中國成立后，鄉村治理經歷了從人民公社政社合一到改革開放鄉政村治模式轉變，治理主體也經歷從一元權力主體向二元權力主體的轉變。鄉村治理中的二元權力主體造成了實踐中村“兩委”相互扯皮、治理成本上升、治理績效偏低等問題，而村級黨組織領導弱化、虛化、邊緣化則造成黨的領導核心作用難以發揮的問題。十八大以來，隨著鄉村振興作為中央的一項頂層設計和戰略規劃的逐步實施，鄉政村治模式逐步轉向自治、德治、法治“三治”模式，亟需村黨組織發揮領導和引領作用，整合鄉村資源、提升治理能力、服務鄉村振興，這對鄉村治理結構、機制的變遷提出了新的要求。全面推動村級組織負責人“一肩挑”的實踐與政策認可正是在這樣的背景下逐步發展形成的。

一、“一肩挑”的發展歷程

遵循中國制度建構從“摸著石頭過河”到“頂層設計”的邏輯，“一肩挑”的實踐與政策發展歷程，也經歷了從基層初步嘗試到倡導實施，再到全面推行的發展歷程。

（一）“一肩挑”的初步嘗試

在1988年村民委員會組織法試行后，村級組織負責人“一肩挑”的實踐就在部分地方小范圍開展。湖北省谷城縣冷集鎮在1988年底開始推行“一肩挑”嘗試，其早期實踐范圍有明確限制，先從千人以下的小村開始，待取得明顯成效后，再在全鎮范圍推開。〔1〕1990年12月13日，中共中央發布《關于批轉〈全國村級組織建設工作座談會紀要〉的通知》（中共中央〔1990〕19號文件），要求“把村黨支部進一步建設成為堅強的、充滿活力的領導核心”，合作經濟組織的管理人員，“可與黨支部、村民委員會干部交叉任職”。19號文件盡管沒有明確要求村組織負責人“一肩挑”，但這一表述在實踐中則容易被理解為三者管理人員均可交叉任職。由此也不難理解“一肩挑”能陸續在山東、廣東、海南、浙江等省得到一定范圍和一定程度推廣實施。

從村民委員會組織法試行到正式實施及農村基層組織工作條例頒布實施的十余年時間，“一肩挑”的實踐嘗試主要是為了解決黨政職責不清而造成的村“兩委”矛盾、干部職數多而導致的群眾負擔較重等問題，但“一肩挑”的嘗試也引起了理論上的爭論。有學者認為“一肩挑”的做法混淆了村“兩委”職責、性質，書記包攬了村務，不利于監督，書記一身二任，相反造成“兩委”矛盾更深等問題。〔2〕而相反觀點則認為“一肩挑”加強了黨的領導，提高了村委會地位;消除了分歧，維護了團結穩定;提高了辦事效率，促進了社會經濟發展;減少了干部職數，減輕了農民負擔;轉變了黨員干部作風，加快了民主政治建設步伐等。〔3〕有學者則提出了解決辦法，認為“一肩挑”不宜硬性推廣，“只有在規范地解決了村級黨組織和村民委員會之間的關系，明確劃分二者之間的職能權限，使二者之間的關系規范化、制度化之后，才可以在條件允許的地方逐步考慮‘一肩挑的做法”。〔4〕“村黨組織書記可以兼任村委會主任，但必須是經過法律制度規定的民主選舉才能當選。”〔5〕

（二）“一肩挑”的倡導實施

2002年7月14日，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發〔2002〕14 號文件）的發布是“一肩挑”倡導實施的標志。該文中有四點值得關注：一是“一肩挑”是政策倡導，而非硬性要求或強制推動，說明中央在這一問題上的審慎態度和政策制定上先試后立的邏輯;二是“一肩挑”的內涵并非局限于村“兩委”負責人或“一把手”的“一肩挑”，而是還包括村“兩委”委員的“一肩挑”，黨員與村民小組長、村民代表的“一肩挑”，村委會中的黨員與村支部委員“一肩挑”;三是明確要求“一肩挑”要依照“法定程序”或“規定程序”，其方式主要是“選舉”;四是提倡村“兩委”負責人“一肩挑”所要走的程序是“擬推薦的黨支部書記人選要先參加村委會選舉，再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選”，即“一肩挑”負責人必須先獲得村民認可才能獲得黨內認可，體現出中央對村民委員會組織法的尊重和對村民自治的尊崇。

14 號文發布后，全國“一肩挑”有一個爆發式的增長，平均比例在2002年至2005年由20%多提升為30%多〔6〕。廣東省提出了“兩個 80%”的要求：村支部書記與村委會主任“一肩挑”比例達到 80%以上，村支部與村委成員“交叉任職”比例達到 80%以上。〔7〕山東即墨市“一肩挑”的比例由2001 年的26%上升到了2004年的82%再到2007年的87%。〔8〕但各地差異極大，比例高的達到了90%，比例低的只有 10% 及以下。對于各地差異極大的原因，唐鳴等學者在通過實證分析后發現，實行“一肩挑”的比例高低既與農民收入水平的高低不相關，也與村 “兩委”選舉次序不相關，而是與各地對待 “一肩挑”的態度和推進 “一肩挑”的力度有關。〔9〕之所以“一肩挑”比例高低與各地對待“一肩挑”的態度和推進“一肩挑”的力度有關而與其他因素關系不大，主要是因為中央對“一肩挑”的態度仍然保持在試點試驗階段。中央倡導性而非規定性的政策導向是各地執行“一肩挑”政策差異大的根本原因。

之后的政策發展與地方實踐也進一步證明了中央在“一肩挑”問題上的審慎態度，至少在十九大召開前，中央有關“一肩挑”的政策始終保持在倡導的基調上。其間還曾出現廣東佛山南海區、浙江溫州等地的政經分離改革。廣東佛山南海區在2011年取消“一肩挑”模式，讓黨組織、自治組織、經濟組織等基層組織各司其職。之所以分開，主要是當地農村集體經濟壯大所帶來的，政經分離主要是將集體經濟組織與村委會分開，各司其職，在堅持黨的領導的前提下，農村各類組織相互支持、監督。〔10〕

（三）“一肩挑”的全面推動

“一肩挑”的全面推動始于黨的十九大。十九大召開后，中央陸續出臺了與農村建設相關的一系列文件、政策，其中基本都涉及了村級組織負責人“一肩挑”的議題。

2018年9月27日，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，文件要求：“堅持農村基層黨組織領導核心地位，大力推進村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和集體經濟組織、農民合作組織負責人。”在鄉村振興戰略規劃的主要指標中，將“村黨組織書記兼任村委會主任的村占比”的目標值設置為2020年達到35%，2022年達到50%。2018年10月28日實施的《中國共產黨支部工作條例（試行）》要求：“符合條件的村、社區黨支部書記可以通過法定程序擔任村民委員會、居民委員會主任。”2018年12月28日，中共中央印發《中國共產黨農村基層組織工作條例》要求：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村‘兩委班子成員應當交叉任職。村務監督委員會主任一般由黨員擔任，可以由非村民委員會成員的村黨組織班子成員兼任。村民委員會成員、村民代表中黨員應當占一定比例。” 2019年1月3日，《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》要求：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，推行村‘兩委班子成員交叉任職，提高村委會成員和村民代表中黨員的比例。加強黨支部對村級集體經濟組織的領導。”2019年4月15日，《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》要求：“強化農村基層黨組織領導作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。”

從上述由中央出臺的文件、政策中關于“一肩挑”的表述看，除《中國共產黨支部工作條例（試行）》中用了“可以”這一帶有倡導性的語詞外，其他文件無一例外都用了限定性甚至規定性的語詞，如“大力推進”“應當”“全面推行”等，說明中央對“一肩挑”的態度開始明朗化，由十九大前的倡導轉變為明確要求。

中央的政策轉變成為地方全面推行“一肩挑”的政策依據。2019年3月7日，四川省委省政府印發《關于堅持農業農村優先發展推動實施鄉村振興戰略落地落實的意見》要求：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，依法推行村‘兩委班子成員交叉任職。”2019年12月6日召開的四川省十一屆六次全會專題研究城鄉基層治理制度，進一步強調“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任”，為此，四川省委還提出了時限要求，“到下一輪村‘兩委換屆完成后總體實現‘一肩挑”。而村“兩委”換屆預計在2020年底或2021年初，也就是說，四川總體實現“一肩挑”應該在2021年左右。

二、全面推行“一肩挑”的現實邏輯

村級組織負責人“一肩挑”從初步嘗試到倡導實施再到全面推行，其早期在基層的實踐顯然是試圖解決村黨支部書記與村委會主任二元權力主體的矛盾而進行的基層自發性探索，之后的倡導實施階段則是中央基于先試后立的政策邏輯而形成的開放性探索。那么，“一肩挑”為何又進入了第三階段即全面推開階段，其原因主要是三個方面：既有解決實際問題、消除“兩委”矛盾等意圖，又有實現和加強黨對農村工作全面領導的意圖，還有推動實現鄉村治理體系和治理能力現代化的目標。

（一）全面推行“一肩挑”是消除村“兩委”矛盾，規范鄉村權力運行的重要方式

鄉村權力及其運行是鄉村治理的核心，而鄉村權力則集中體現在村“兩委”的權力及其運行上。在中央正式倡導地方開展“一肩挑”前的基層初步嘗試階段，部分地方之所以搞“一肩挑”主要有兩個原因：一是事實上存在的二元權力主體間難以協調問題，二是政策上沒有就二元權力主體做明確的職責權限劃分。

村民委員會組織法的設計初衷是為了解決一元化領導的弊端，發展基層民主，維護村民合法權益，但村“兩委”的矛盾在村民委員會組織法還在試行階段就已經充分顯現出來。湖北省委組織部曾對湖北111個村開展過調研，其中，村“兩委”關系緊張的占11.8%。由于關系緊張，兩套班子，兩套人馬，各定各的調，各唱各的戲，內耗嚴重，難以形成合力。另外，村“兩委”分設也并未能徹底解決一元化領導的問題，相當多的村仍然是支部書記一個人說了算。更有甚者，河南一個村的支部書記為了安排其親戚當上村委會主任，使該職位空缺一年多時間。〔11〕

而之所以出現村“兩委”矛盾的無法調和，根本原因還在于村黨組織和村民自治組織在性質和職責上難以調和。村黨組織的權力來源是自上而下的，村民委員會的權力來源是自下而上的。村黨組織代表和行使的是國家權力，村民委員會代表和行使的是村民自治權。村黨組織書記是村內代表國家權力的“一把手”，村委會主任是村內代表村民自治權的“一把手”，都是“一把手”，自然會出現爭權的問題。村“兩委”的矛盾和沖突，實質上是國家權力與自治權的沖突。對于兩種權力之間的矛盾和沖突，試圖通過明確的權力和職責劃分來解決在事實上很難做到。“無論是 《村民委員會組織法》還是 《中國共產黨農村基層組織工作條例》都沒有就村委會和支委會的具體職責權限做出明確劃分并對村務工作運行機制做出具體的、可操作的規定。”〔12〕為何如此？因為村莊是個小社會，又處在最基層，村級事務瑣碎而復雜，無法進行清晰的事務劃分。而與村級事務相對應的權力機構村黨組織與村委會也無法進行明晰的權力和責任劃分，村內大部分工作的開展都需要村黨組織與村委會、村黨組織書記與村委會主任一體協作才能完成。“在現行的體制下，無論是法律還是政策，都不可能劃清村黨組織與村委會的職責權限，使之不交叉、不重疊。”〔13〕

除上述基于“國家-社會”理論分析框架下的沖突外，鄉政管理與村民自治的銜接、村內政務與村務的劃分與處理、資源的富集程度、村干部的利益考量和村莊派系斗爭等因素都在村“兩委”，特別是兩個“一把手”的沖突中發揮作用。就角色定位而言，中央期望村“兩委”及其成員能團結一心，在村黨組織領導下整體性推進農村建設和治理;但就履職實際情況而言，村“兩委”成員則并非中央期望的“同質性群體”〔14〕，很難做到沒有矛盾沖突，諸多解決方案并不能從根本上協調村“兩委”事實上存在的二元權力主體的矛盾沖突。與其在理論上政策上陷入無謂的爭論，不如在實際上果斷采取“一肩挑”模式以消解矛盾和沖突。

（二）全面推行“一肩挑”是堅持和加強黨對農村工作全面領導的重要組成部分

鄉村振興，黨的領導是關鍵。改革開放以來，鄉村面臨轉型困境，不同程度出現“集體經濟萎縮、政治權威模糊、思想價值迷茫、人才資源流失”等問題，使農村核心治理主體——黨組織這一鄉村治理核心陷入了邊緣化的困境。〔15〕全面推行“一肩挑”是中國共產黨解決弱化、虛化、邊緣化問題，重塑鄉村權威的重要方式。

盡管村委會并非一級政府，黨支部與村委會的關系也不是黨政關系，但就其運作邏輯而言，則類似于黨政關系模式。部分研究之所以不贊同“一肩挑”或對“一肩挑”提出質疑，其理論基礎來自于鄧小平關于“黨政分開”的論述。但鄧小平強調黨政分開的目的，一方面是要解決黨政不分、以黨代政、機構重疊、職責混淆的弊端;另一方面也是更重要的是要進一步堅持和加強黨的領導。確保基層黨組織的領導核心地位是馬克思主義政黨的突出特點和基本準則，也是我們黨的優良傳統和政治優勢。農村黨組織只有發揮好戰斗堡壘作用并鞏固領導核心的地位，才能肩負宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展等重大任務。正如習近平同志針對黨和國家機構改革所強調的：“不能簡單講黨政分開或黨政合一”，“處理好黨政關系，首先要堅持黨的領導，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發點和落腳點都是堅持和完善黨的領導”。〔16〕

隨著黨的十八大特別是十九大以及十九屆三中、四中全會召開，中央在加強黨的領導，重塑黨在鄉村權威方面的理論認識更為清醒。特別是鄉村振興和鄉村治理作為推動鄉村發展的重大戰略和決策部署實施后，確保村黨組織領導核心地位“作為一個創新性的制度設計”〔17〕被提上議事日程。這一重大制度創新落腳到基層，就是要把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。落腳到農村，就是黨的領導和黨的建設在農村工作中的地位和作用的全面加強。黨的全面領導在農村究竟如何體現和實現，就是要創新黨支部設置形式，加強基層黨組織建設，“使黨的組織和黨的工作全覆蓋”〔18〕。如何推動黨的組織和黨的工作全覆蓋，一是領導融入，把黨的領導融入到鄉村治理各領域各方面各環節。二是組織嵌入，打破黨支部和村委會的界限，全面推行“一肩挑”，建立以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、村集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系。

（三）全面推行“一肩挑”是實現鄉村治理體系和治理能力現代化的重要途徑

鄉村振興，治理有效是基礎。鄉村治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的基層基礎，也是鄉村振興的重要基礎。全面推行“一肩挑”是基層治理制度創新和能力建設的重要組成部分，是實現鄉村治理體系和治理能力現代化的重要途徑。

隨著鄉村治理由鄉政村治模式向自治、德治、法治相結合的新型鄉村治理模式的轉變，鄉村治理的主體、重心、方式都發生了轉變。首先，鄉村治理的主體從強調多元主體治理向強調協同治理轉變。全面推行“一肩挑”并非村組織書記和村委會主任的“簡單合并”〔19〕，而是順應鄉村協同性治理的組織創新。其次，鄉村治理的重心逐漸由“政務”轉向“村務”，重點辦好一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”的村莊公共事務〔20〕。全面推行“一肩挑”通過一肩三任，可以推動黨領導下工作重心的轉移，加快黨領導下村集體經濟的快速發展，實現黨的領導和人民當家作主的有機結合。再次，鄉村治理的方式從依賴地方性規范逐漸轉向制度性規范〔21〕。“三治”結合的鄉村治理新體系是中國特色社會主義制度和國家治理體系和治理能力現代化的制度創新成果，需要與之相適應的組織、機制創新跟進。全面推行“一肩挑”通過健全以黨組織領導的村級組織體系，增強村“兩委”干部的整體素質能力，健全村黨組織研究討論機制、基層議事協商機制、權力監督制約機制等組織、機制創新，使鄉村治理體系更為完善并制度化，也更有利于鄉村治理效能的提高。

治理體系是基礎，治理能力是體現。鄉村治理能力主要體現在黨建引領能力、群眾自治能力、法治保障能力、德治教化能力、社會統籌能力、科技支撐能力、基層權力監督能力等方面，而上述能力的提升關鍵要靠帶頭人的個人能力、村黨組織的整合能力的提升。首先，通過全面推行“一肩挑”，可以提升村“兩委”成員的個人能力素養，特別是“一肩挑”干部的個人能力。賀雪峰考察了蘇南的能人治村、浙江的富人治村和珠三角的政經分離改革模式后認為，蘇南以能人治村提升鄉村治理能力的模式很值得已經工業化的沿海發達地區借鑒，但不一定適合中西部地區。〔22〕盡管中西部地區集體經濟的規模無法與沿海發達地區相比，但鄉村振興要靠產業興旺，農村集體經濟的發展是產業興旺的重要基礎。沒有一批懂農業、愛農村、愛農民的高素質的鄉村干部隊伍，鄉村振興是無法實現的。通過全面推行“一肩挑”，既可以選任一大批在年齡、學歷方面得到優化的干部隊伍，又可以吸納一大批視野開闊或經驗豐富的以優秀農民工、優秀大學畢業生、上級機關下派干部為代表的人員擔任“一肩挑”干部，還可以通過減少干部職數、提高干部待遇、加強教育培訓等方式留住、激勵優秀干部扎根鄉村并逐步實現村干部的職業化和專業化，擺脫鄉村治理無人治、無力治、無事治的困境。〔23〕其次，通過全面推行“一肩挑”實現村黨組織整合能力的提升。農村要發展，農民要致富，關鍵靠支部。通過村黨組織書記兼任村委會主任、村集體經濟組織負責人，村“兩委”成員交叉任職，可以保證村黨組織在組織上和運行機制上提升黨建引領、群眾自治、法治保障、德治教化、社會統籌、基層權力監督等能力，從而增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力，為鄉村的有效治理和鄉村振興戰略的順利實施提供組織保證。

三、全面推行“一肩挑”的特點、成效與進路

中央在理論上的厘清和制度上的設計以及政策上的安排無疑為在村級治理中全面推行“一肩挑”提供了理論基礎和法理依據，地方實踐也從初步嘗試、審慎推動走向全面推開。就我們所調研的四川L縣、Y縣和D縣推進“一肩挑”的情況而言，既有相同的做法，又有注重結合縣鄉村實際而進行的差異化操作，也有共性的問題和挑戰。

（一）全面推行“一肩挑”的主要特點

第一，“一肩挑”的內涵界定有所變化。在初步嘗試階段，“一肩挑”主要是指村黨組織書記和村委會主任的“一肩挑”，其重點在解決村“兩委”一把手矛盾和沖突上。在倡導實施階段，中辦發〔2002〕14 號文件明確倡導四個“一肩挑”：一是村“兩委”負責人“一肩挑”;二是村“兩委”委員的“一肩挑”;三是黨員與村民小組長、村民代表的“一肩挑”;四是村委會中的黨員與村支部委員“一肩挑”。在全面推行階段，“一肩挑”是指村黨組織書記兼任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村“兩委”班子成員交叉任職。

第二，“一肩挑”的推進程序更為嚴謹。在初步嘗試階段，無論是學界還是政界，對“一肩挑”的推進程序上的關注點主要在選舉程序上，對組織程序關注較少。在倡導實施階段，中辦文件的著力點仍然放在對選舉程序的規定上，即先黨外選舉后黨內選舉。在全面推進階段，中央明確要求推行“一肩挑”必須經過“法定程序”。所謂“法定程序”則不僅是選舉程序，而是包括事前、事中、事后程序在內的一整套綜合性程序。事前程序包括上級黨組織提名、群眾測評、組織審查、確定候選人等;事中程序包括黨內黨外選舉、公示、鄉鎮審批任命、縣委常委會審定、上報省、市委組織部備案等;事后程序包括監管、約束、激勵、退出程序等。在選舉程序上，則明確先黨內后黨外，即先確定黨組織書記再召開村民會議或村民代表會議選舉村委會主任，繼而召開股東代表大會選舉集體組織負責人。

第三，“一肩挑”的推動主體更加有力。在倡導實施階段，“一肩挑”主要是由民政部門在負責指導。全面推行“一肩挑”階段則強調黨委組織部門的責任，中央、省、市組織部門主要職責是把握原則、指導實施。縣以下則是推進“一肩挑”的責任主體，縣級成立“一肩挑”工作協調小組，縣委組織部是牽頭部門，組織部部長任組長，縣民政局局長和縣委組織部常務副部長任副組長，縣委組織部和縣民政局相關股室具體負責協調指導。鄉鎮成立工作領導小組，研究制定實施方案并負責具體實施。

第四，“一肩挑”的推動注重綜合配套。全面推行“一肩挑”牽一發而動全身，沒有綜合配套改革不行。鄉村治理績效偏低與縣鄉關系、鄉村關系息息相關，必須優化鄉鎮機構設置，推動縣級審批管理權限向鄉鎮進一步下放，村“兩委”行政化傾向才能得到進一步遏制。所以，各地在全面推行“一肩挑”前，一般都開展了鄉鎮行政區劃調整改革。而要解決村干部過多過散、為配而配、待遇較低等問題，過去的小村、空心村等行政村必然要進行整合，因此，各地在全面推行“一肩挑”的同時，也在開展村級建制改革。除了上述兩項改革外，各地還在同步推進掃黑除惡專項斗爭，整頓軟弱渙散基層黨組織，并陸續出臺人才吸引政策，試圖吸引四面八方優秀人才擔任“一肩挑”干部。

（二）全面推行“一肩挑”的整體成效

四川“一肩挑”還處在大力推開階段，就我們所調研的三個縣而言， 2019年的完成比例和2020年的目標值分別是：D縣63%、80%，L縣35.1%、80%，Y縣30.47%、60%，均達到《鄉村振興戰略規劃》所設定的目標值。除了推開比例的提升外，三個縣在如下四個方面的成果明顯：

第一，干部總量大大減少，緩解了村干部過多過散、為配而配的問題。在鄉鎮行政區劃調整改革完成后，各地在大力推進“一肩挑”過程中，順勢推進村級建制調整。按照全省建制村數量減少 30%以上的要求，行政村數量正在大大減少。同時，要求村“兩委”常職干部數量一般按4-7人配備，常職干部數量普遍減少了30%左右。

第二，“一肩挑”干部年齡、學歷結構得到顯著優化，解決了班子結構老化、素質偏低的問題。原有60周歲以上的支部書記、村主任紛紛退職，繼任支部書記要在54或55周歲以下，新任支部書記要在45周歲以下，支部書記年齡整體降低了3歲左右。要求繼任村黨組織書記原則上具備高中及以上文化程度，新任村黨組織書記原則上具備大專及以上文化程度，學歷層次整體提升。

第三，“一肩挑”干部的待遇普遍有較大提高，解決了待遇偏低、積極性不高、難以吸引和留住人才的問題。“一肩挑”干部的基本報酬實行兼職兼薪。由于不同的地方基本報酬基數不同，兼薪的比例不同，各縣有所差異。但總體較未實行“一肩挑”時大大提高了，低的“一肩挑”干部月基本報酬3000以上，高的可達到4000以上。有的縣還匹配財政資金用于村干部績效考核，采取“基本報酬+考核績效+村黨組織書記任職津貼+集體經濟發展創收獎勵”報酬制度。這將有助于提高“一肩挑”干部的工作積極性，激發村干部干事創業的活力和激情。

第四，村“兩委”矛盾大大減少，黨的領導進一步加強。村黨組織書記兼任村民委員會主任、村集體經濟組織負責人這種一肩三任的模式，使原有的極易產生矛盾和沖突的二元權力主體格局重又回到了一元權力主體格局，加之村“兩委”班子成員交叉任職，自然也就消除了“兩委”兩個一把手的權力之爭，“兩委”矛盾也在交叉任職中有所減少。同時，通過嚴格法定程序選優配強的“一肩挑”干部，政治素養更高、工作能力更強，既有上級黨組織的認可，又有黨員基礎和群眾基礎，具有年齡、學歷、見識等多方面優勢。新選配的“一肩挑”干部，必然更能將黨組織的意圖傳達到村民和村級治理中，對進一步加強黨的領導，增強黨的組織基礎和群眾基礎，提升村級治理效能將大有裨益。

（三）全面推行“一肩挑”的實踐進路

“一肩挑”的全面推動，優化了村黨組織帶頭人隊伍，統籌解決了村干部過多過散、結構老化、待遇較低等問題，為鄉村振興戰略的順利實施和鄉村治理效能的提升打下了組織基礎。但在調研中，我們也發現幾個較為突出的問題，需要引起政策制定者的足夠關注。

1.法定程序與相關法律法規存在不一致，需要更為精巧的程序設計和細致的思想工作，使“一肩挑”挑得合規

在“一肩挑”的法定程序中，事前程序包括任職資格設定、上級黨組織提名、群眾測評、組織審查、確定候選人等。在任職資格設定上，各地都堅持把政治標準放在首位，除年齡、學歷、工作履歷、工作成績、不能受過刑事處罰或處在黨紀政紀處分期等正負向標準外，還設置了黨齡標準。但將黨員身份作為村委會主任的任職資格條件則既與村民委員會組織法的規定不符，也必然引發干部群眾的不理解。另外，在提名程序上“一肩挑”干部由上級黨組織提名，這一程序設計又與村民委員會組織法中“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人”的程序規定不一致。盡管存在群眾測評環節，但由于群眾不是提名主體，必然降低“一肩挑”干部的民意基礎。上述問題，建議從三個方面改進。

第一，重置任職資格中的黨員資格設定。明確黨員才能參選的規定盡管簡單直接，更利于達成組織意圖，但與村民委員會組織法的規定不符，同時也會引起試圖參選的非黨員的村“兩委”成員和群眾不滿，“是一種透支與侵蝕政治權威的行為，并不是長久之計”〔24〕。建議取消黨員資格設定，代之以提高非黨員參選“門檻”的辦法。如在資格設定中明確非黨員參選需要經過申請、審批等復雜程序，使非黨員望而卻步，但又符合法律規定，這樣既不違法，也能順利實現組織意圖。

第二，優化提名、選舉程序。上級黨組織提名候選人的程序設定也同樣面臨著與村民委員會組織法規定不符、容易引起部分試圖參選的村“兩委”成員和群眾不滿、降低“一肩挑”干部民意基礎等問題。與其讓黨組織違規操作并為此傷透腦筋，不如賦予黨組織提名候選人的法定資格。同時，在選舉程序上可以做適當調整。由于先村組織書記后村委會主任的選舉順序可能導致提名的村組織書記選不上村委會主任，達不成“一肩挑”的目的，而先村委會主任后村組織書記的順序則不存在這一問題。因此，建議在選舉順序的設置上由各地結合實際自行設定，這樣可以防止風險評估不到位、事后信訪舉報多等問題。

第三，妥善安置退出干部，做好干部群眾的思想政治工作。全面推進“一肩挑”是一項系統性工程，涉及面廣，牽涉利益多、難度大，如果沒有廣大干部群眾的支持是無法順利推進的。一是要妥善安置退出干部，對換屆前提前退下來不再擔任村黨組織書記或村民委員會主任的村干部，應當根據個人的工作表現、身體狀況等情況進行妥善安排，按有關程序擔任村黨組織副書記、村民委員會副主任、村監委會主任等職務。對不愿再擔任村干部的退出干部，要按照規定落實退休待遇。這是對退出干部的一種安慰和補償，有利于“一肩挑”的順利推進。二是要做好干部群眾的思想政治工作。對村內黨員干部可以通過“做工作、打招呼、交底細”等方式統一思想，〔25〕但村民的工作則更需要耐心細致。特別是要向村民大力宣傳“一肩挑”的正當性、合理性和制度優勢，同時借助中央和上級的政治資源，增強“一肩挑”制度的權威性，使村民更好地接受“一肩挑”的制度安排。〔26〕

2.權力制約有弱化的風險，需要進一步完善“一肩挑”的權力運行機制，使“一肩挑”挑得有序

實行“一肩挑”后，爭權少了，但權力制約也少了。村組織書記和村委會主任由一人兼任，可以說大權獨攬，如果沒有權力制約機制，必然帶來腐敗、家長制等等問題，這不僅不利于加強和改善黨的領導，反而會削弱黨的領導。建議進一步完善“一肩挑”的權力運行機制。

第一，實行工作分工。盡管很難對村“兩委”的職責權限做明晰的劃分，但在堅持黨的領導的基礎上，黨務村務卻需要有合理的分工。這種分工，主要不是就村黨組織和村民委員會兩者關系基礎上的分工，而是就整個鄉村治理所做的分工。黨組織書記、村委會主任負責全面工作，黨組織副書記、村委會副主任等成員各有分工，同時又有交叉，如黨組織副書記要協助抓好村委會工作，村委會副主任要協助抓黨建工作，符合交叉任職的要求。如此劃分既保證了黨的領導，又實現了分工協作，互相監督，這樣的分工是需要而且是可行的。

第二，規范村務監督委員會的運行。“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”〔27〕村務監督委員會作為村級治理的監督主體，存在監督意愿不強、監督膽量不夠、監督能力不足的問題。一是監督意愿不強。村務監督委員會主任及其成員收入低，村務監督委員會主任的基礎收入一般500元左右，其成員則無固定收入，費隨事走，以誤工費的形式解決其收入，導致村務監督委員會內部矛盾，監督意愿不強。建議增加村務監督委員會主任的收入，給予其成員每月固定收入，增強其責任意識與監督意愿。二是監督膽量不夠。盡管村務監督委員會成員是由村民選舉產生的，但監委會的成立時日尚短，加之成員收入無保障，類似于臨時機構，又處在農村熟人社會中，遇事不愿得罪人，不敢監督。建議在給予待遇保障的同時，完善村務監督委員會的機構，規范其運行機制，加強對主任和成員的教育，增強工作責任感和主動性。三是監督能力不足。村級重大事項決策“四議兩公開”的內容，有的帶有很強的專業性，如選舉程序、村級財務、集體經濟發展等，需要監委會主任及其成員具有專業知識和能力。建議加強對監委會成員的專業性培訓，提高其監督能力和水平。

第三，完善考核和退出機制。縣級牽頭部門要明確工作責任，指導各鄉鎮健全“一肩挑”干部工作制度和績效管理辦法，制定“退出”負面清單，加大“一肩挑”干部任期審計，讓“一肩挑”干部有壓力、有動力。鄉鎮要完善考核方式，將考核結果與績效報酬、獎懲掛鉤：對實績突出的給予表彰獎勵;對考核為不稱職的，督促向全村黨員大會、村民會議或村民代表會議公開做出解釋和說明，并提出整改措施;對連續考核不稱職的，按程序終止其職務，防止出現“一肩挑”干部“管不住、下不了”的問題。

3.人財物與責權利不對等，需要推動資源下沉、村莊減負、社會治理共同體建設，使“一肩挑”挑得有度

長期以來，人財物和責權利不對等是鄉村治理中的普遍現象。全面推行“一肩挑”后，“一肩挑”干部面臨的壓力將更大，如果不能實現人財物與權責利相匹配，“一肩挑”將難以為繼。面對村“兩委”的行政化，“一肩挑”干部對上級的形式主義和對村民的官僚主義將屢禁不絕，解決上述問題關鍵在三個方面。

第一，人財物下沉。要著力將社會治理的重心下移到農村，推動人財物下沉到農村，增強村“兩委”統籌使用人財物等資源的自主權，特別是資金下沉的重點應當放在“一肩挑”干部的能力提升上。根據不同區位、不同產業和不同村情，結合工作實際，設置針對性、差異化的精準培訓內容，提升“一肩挑”干部的政策理論水平和統籌謀劃、推動發展的業務能力，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。

第二，減負。在做好鄉鎮行政區劃調整改革下半篇文章的同時，大力推進村級建制調整，同時厘清縣鄉政府工作職責和鄉村工作責任，應該由上級政府承擔的法定職責，不能壓給村“兩委”完成，特別是要嚴格落實《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》等文件要求，“不得將基層群眾性自治組織作為行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體”。同時，各級政府特別是各級職能部門要減少對村“兩委”的考核、評比，真正讓“一肩挑”能挑得有度，挑起鄉村振興之擔。

第三，大力推進鄉村社會治理共同體建設。大力推進鄉村社會治理共同體建設，打造共建共治共享的鄉村治理格局。一是提升村黨組織、其他基層組織和基層群眾在強化鄉村治理中的聯動能力，實現鄉村共建人人有責。村黨組織要充分發揮領導核心作用，但不能唱“獨角戲”，而要匯集多方力量搞“大合唱”。特別要強化群眾的參與意識、責任意識、共同體意識，重塑鄉村振興中農民的主體性，打破“事不關己，高高掛起”的冷漠、隔閡心態。作為鄉村振興主體的農民，必須是組織化的農民，而不是分散的農民，分散的農民難以適應現代農業的發展，難以擔當鄉村振興的主體。〔28〕二是推進自治、法治、德治“三治融合”，運用協商、法治、科技等治理手段和方式，實現鄉村共治人人盡責。要提高鄉村治理社會化水平，強化民主協商，激發各類鄉村治理主體活力;要提高鄉村治理法治化水平，運用法治思維和法治方法化解矛盾，引導群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛;要提高鄉村治理智能化水平，運用現代科技加強鄉村治理。三是鄉村治理要立足于滿足群眾對美好生活的向往和追求，實現鄉村治理成果人人享有。要將工作重點放在鄉村振興戰略的實施上，引領帶動農村產業發展，增加農民收入;要聚焦就業、教育、醫療、社保、養老、返貧等重點領域，補齊短板;要完善公共安全格局，推進疫情防控、掃黑除惡常態化，健全社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，加強公共領域監管和安全隱患排查，確保鄉村社會和諧穩定。

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