“條件-形式”視角下農村基層治理體制變遷與創(chuàng)新

李傳喜

〔摘要〕從治理生態(tài)學的角度看，任何時期的農村基層治理總是在特定治理條件和基礎上運作的，治理條件對于農村基層治理形式及其變遷有著不可忽視的影響。在“條件-形式”分析框架下，國家農村政策的時代性調整是對農村基層治理的制度規(guī)制、農村經濟社會的結構性變遷是對農村基層治理的內需釋放、現(xiàn)代信息技術的功能性輸入是對農村基層治理的技術賦能，這三個方面是決定農村基層治理體制變遷的關鍵因素和核心條件，這些因素重構了農村基層治理的環(huán)境，催生了農村基層治理的探索創(chuàng)新，也決定了農村基層治理發(fā)展的基本趨向，這些都為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供經驗和啟示。

〔關鍵詞〕條件-形式;農村基層;治理體制;基層治理

〔中圖分類號〕D638?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2020）06-0118-11

認識和把握中國農村基層治理變遷歷程，推進農村治理轉型和創(chuàng)新，是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。近代以來，中國農村社會的發(fā)展被裹挾在國家發(fā)展大潮中，并隨著國家發(fā)展的曲折而跌宕起伏，農村治理也在不同時期呈現(xiàn)出不同的特色，這些特色無不與其時代背景、國家特質等治理條件密切相關。從治理生態(tài)學的角度看，任何治理均在特定生態(tài)下運作，農村基層治理勢必受其治理環(huán)境、治理條件的影響，其形式和條件之間存在著密切關聯(lián)，或者說，農村基層治理形式決定于所處的治理條件，并因其變化而變化。本文通過“條件—形式”分析框架，重新審視農村基層治理體制的變遷，總結其所蘊含的基本經驗，探究二者之間的內在邏輯，從本土實踐出發(fā)，進行理論闡釋，為深入推進新時代農村治理改革創(chuàng)新提供借鑒。

一、“條件-形式”：農村基層治理變遷的分析框架

在對農村基層治理變遷的研究中，主要有以下幾種分析視角。一是“國家-社會”的視角。這是農村治理研究的主要分析視角，一方面是通過宏觀層面探究國家政權對鄉(xiāng)土社會的滲透及對鄉(xiāng)土秩序的建構，另一方面則從鄉(xiāng)村微觀事件的角度來解析鄉(xiāng)村秩序與國家之間的關系，如合作社、精英治理、農民群體性事件、新鄉(xiāng)賢等等。正如徐勇所言“現(xiàn)代國家的建構是一個政治性權力向上集中和向下滲透的雙向性過程”〔1〕。吳毅通過“村莊場域”概念構建了國家權威與鄉(xiāng)村社會的互動式村莊秩序〔2〕，崔之元〔3〕、仝志輝〔4〕、賀雪峰〔5〕等學者都從不同角度提出了農村治理的“三層分析”方法、陳云松提出了“第二圈層”〔6〕，這些概念都拓展了鄉(xiāng)村治理中的“國家-社會”分析范式。二是“民主-治理”的視角。自從上個世紀80年代我國鄉(xiāng)政村治模式形成以來，學界開始通過分析轉型期中國農村基層治理的變化及特質，探究國家政策、制度對農村治理模式的影響，如財稅體制改革、土地制度改革等等。很多學者基于農村社會事實來分析“內生性”農村治理的社會基礎及農村治理的可能性。在此基礎上，基層民主被納入農村治理范疇，以協(xié)商民主為標志的民主價值、制度體系、治理結構、治理過程開始成為關注特點。三是“城市-鄉(xiāng)村”的視角。主要以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化為背景，以城市為參照，分析農村基層治理中遭遇的新問題、新挑戰(zhàn)及農村的應對舉措和發(fā)展趨勢。

從上述梳理來看，這些分析框架都從不同角度對農村基層治理變遷的特點進行了深入分析，但是我國農村社會是一個多元面向的復雜綜合體，農村基層治理體制的變遷也是多重因素共同作用的結果，既有外在的如國家政權、工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化的沖擊，也有來自內部的需求與沖動。綜上所述，我們無法對農村基層治理變遷得到一個總體的解釋。一方面中國農村以其獨特性和復雜性使其治理體制充滿了各種可能性，另一方面各種治理條件的變化必然會對農村社會產生新的刺激，農村治理體制也會處于不斷變動過程中。因此，本文嘗試以治理生態(tài)學為基礎，提出“條件-形式”分析框架，對農村基層治理體制變遷進行一個總體性的分析與理解（見圖1）。本文認為國家農村政策的時代性調整、農村經濟社會的結構性變遷、現(xiàn)代信息技術的功能性輸入是決定農村基層治理體制變遷的關鍵因素和核心條件，這些因素重構了農村基層治理的環(huán)境，催生了農村基層治理的探索創(chuàng)新，也決定了農村基層治理發(fā)展的基本趨向。

1.國家農村政策的時代性調整。就中國的歷代政治而言，國家和農村的關系一直是一個主要論題，一直影響到今天。農村作為國家治理的重要場域，一方面以其特殊性在形構國家治理中發(fā)揮著一定的作用，諸多發(fā)端于農村的改革上升為國家頂層設計;另一方面，國家整合經濟社會發(fā)展趨勢制定出的宏觀政策更加強烈地作用于農村，在國家政策體制等多重因素影響下農村治理模式發(fā)生著從外到內的改變。改革開放以來，我國經濟社會變化巨大，社會各界對農村的認識在不斷轉變，國家政策也在不斷調整，每一次調整都對農村社會帶來深遠的影響。

2.農村經濟社會的結構性變遷。當前中國社會正處于劇烈的轉型過程中，農村社會作為中國社會變遷與發(fā)展的重要一維，其變遷勢必影響著中國社會的整體發(fā)展。總體來講，農村經濟社會變遷呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從一元到多元、從封閉到流動、從穩(wěn)定到變動等特征。在變遷過程中，農村社會中一些深層次的、結構性的問題也日益凸顯，對農村治理提出了新的挑戰(zhàn)，也為探索現(xiàn)代化農村治理體系創(chuàng)造了空間。

3.現(xiàn)代信息技術的功能性輸入。當今世界，以互聯(lián)網(wǎng)為標志的現(xiàn)代信息技術對社會的影響無處不在，在任何領域的普及應用無不帶來一場深刻的變革。互聯(lián)網(wǎng)進入農村雖然相對滯后，但是其對農村社會的影響并未減少，甚至因為農村特殊的結構和形態(tài)，農村社會與互聯(lián)網(wǎng)的結合效應更加強烈。在農村治理方面，互聯(lián)網(wǎng)也得到充分應用，帶來了一場深刻的治理變革，中國農村治理開始進入互聯(lián)網(wǎng)時代。農村始終蘊含著巨大的生命力和創(chuàng)造力，互聯(lián)網(wǎng)一旦與農村相結合，就喚醒了農村的生機活力，農村由此衍生出了諸多的新樣態(tài)，農村的社會基礎、社會結構也被重塑。互聯(lián)網(wǎng)背景下的農村治理必須要根據(jù)農村的新變化做出調整與適應。

二、制度規(guī)制：國家農村政策的時代性調整

（一）取予關系：從資源汲取到新農村建設再到鄉(xiāng)村振興

長期以來，農村都是國家建設、城市發(fā)展的蓄水池。雖然農民的土地關系一直在變動，但是“隱性的農民負擔”〔7〕始終伴隨，如農業(yè)稅、農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、“集資收費”、“三提五統(tǒng)”等等，從新中國成立到20世紀末，農村治理最重要的功能就是輔助國家從農村汲取資源和滿足農民最基本生產生活秩序〔8〕。雖然其間也經歷了農村治理形式的變化，從零散的村莊到合作社到人民公社再到鄉(xiāng)政村治，“要錢”“要糧”“要命”始終是村莊的基本功能。農民負擔越來越重，大量勞動力開始外流、大量土地拋荒、村集體負債嚴重，“三農”問題開始凸顯。

為減輕農民負擔，緩解農村發(fā)展壓力，我國于2006年全面取消農業(yè)稅。從此我國進入了“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的新階段，農村治理也進入一個新的轉型時期，在“鄉(xiāng)政村治”框架下的農村治理被賦予了更多內涵。稅費改革推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系開始從資源汲取轉變成為加大對農村的投入，助力農村發(fā)展。《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出要按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。這一要求將加強農村民主政治建設納入了建設范圍，同時由于“治理”理念開始在國內廣泛傳播，“鄉(xiāng)村治理”概念被提出，在理論與實踐中都開始了積極的探索。村“兩委”的職能也隨之發(fā)生轉變，從原來的“代理人”角色變向“服務者”角色：內容上，發(fā)展經濟、提供公益服務成為免除農業(yè)稅后村干部最重要的工作，村干部的權力開始受到一定的監(jiān)督與約束;要求上，民主政治的理念開始被農村所接受，各地都開始探索村民自治“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”等方面的實踐與創(chuàng)新，溫嶺的“民主懇談”、武義的“村務監(jiān)督委員會”都在這一時期得到了迅速發(fā)展。

但是隨著市場化、城市化的推進，農村基層治理遭遇了“內卷化”〔9〕困境，原有的傳統(tǒng)權力支撐要素逐漸失去，“鄉(xiāng)村自治出現(xiàn)懸空”〔10〕。隨著黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其二十字方針“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”，國家對農村開始全方位輸入，資源全面下鄉(xiāng)。為了更好地調動各種資源，推進鄉(xiāng)村振興，對農村治理的要求也越來越高，農村治理的路徑逐漸清晰，就是黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、民主協(xié)商、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，以及自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。在村莊治理中，越來越多的參與主體被吸納進來，如地方政府、基層黨組織、留守的群體、間歇往返城鄉(xiāng)的流動人口、鄉(xiāng)賢、大學生村官、駐村干部以及外來工商資本等等，通過各類民主協(xié)商制度，參與到鄉(xiāng)村治理過程中;農村集體經濟組織、農村合作經濟組織等新時代“法人理念嵌入鄉(xiāng)村治理”〔11〕;鄉(xiāng)村內生的治理要素如鄉(xiāng)規(guī)民約、家風家訓等等也越來越受到重視，這些共同推動了現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系建設。

（二）權力關系：從強制性控制到基層政權懸浮到權力再嵌入

新中國成立后，國家為了鞏固新政權，實現(xiàn)革命和改造的社會目標，以土地改革和合作化運動為契機，使國家權力下沉到了鄉(xiāng)村底層。傳統(tǒng)權力網(wǎng)絡和社會關系體系被打破，基層政權組織得以建立，國家與農村、國家與農民史無前例地被緊密關聯(lián)起來。人民公社制度更以其強大的控制能力和動員能力，徹底改造了農村社會，實現(xiàn)了對農村社會秩序的全面控制，保證了國家能夠從農村汲取資源推動城市工業(yè)的發(fā)展，但是也使農民完全依附于人民公社，農村的自主性被大大削弱。對于黨和政府而言真正意義上實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村強有力的整合，并主導了鄉(xiāng)村經濟社會的發(fā)展。但是隨著農村經濟社會的發(fā)展和農民現(xiàn)實需求的轉變，人民公社越來越不適應農村社會發(fā)展，效率越來越低，最終難以為繼。在以行政指令為特征的計劃經濟體制下，農村資源被汲取用于城市工業(yè)發(fā)展，對農村的投入相當有限，以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)二元體制也導致城鄉(xiāng)矛盾越來越突出，農村發(fā)展和農民生活都陷入困難。

家庭聯(lián)產承包責任制實行以后，國家對鄉(xiāng)村的控制開始減弱，在農業(yè)生產上給了農民自主權，并創(chuàng)造性地開啟了村民自治實踐，意味著農村開始探索解決人民公社解體后村莊治理的問題，也意味著國家與農村的關系出現(xiàn)調整，開始讓村民進行自我管理，國家從全面控制鄉(xiāng)村轉向權力上浮，暫時退出鄉(xiāng)村自治的具體場域，給農村一定的自主權。到稅費制度改革以后，基層政權“懸浮”更加明顯，主要表現(xiàn)為“財權”與“事權”嚴重不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和角色開始受到普遍質疑，國家和農民中間出現(xiàn)了一種“真空”狀態(tài)。但是這種真空狀態(tài)卻也給農村治理創(chuàng)新提供了空間，各地以村民自治為基礎，積極探索農村治理的有效形式，尤其在東部經濟發(fā)達地區(qū)，創(chuàng)新實踐更是豐富。在國家正式權力上浮的同時，各種非正式制度在農村治理中的影響不斷增強，如宗族勢力在選舉中復蘇甚至左右村莊民主進程;鄉(xiāng)村經濟“能人”“精英”開始在鄉(xiāng)村社會中扮演“權威代言人”的作用，積極介入農村基層政治生活，甚至主政村莊治理，形成獨特的“經濟能人治村”現(xiàn)象〔12〕;鄉(xiāng)村派系競爭嵌入農村治理的實際運作過程，深刻地影響著當下中國農村的政治生活，構成為中國農村治理的隱秘機制，并導致了村民自治的形變〔13〕。

隨著對農村重視程度不斷提高，國家開始加大財政對農村的投入，解決農民基本公共服務供給，由此帶來國家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及農民關系的根本變化。巨大的資源以項目制的形式進入農村，為了有效地監(jiān)管資源的使用，國家制定了越來越多的規(guī)則條件，也必然要求村莊治理更加規(guī)范和正式。這些規(guī)則一方面的確有效防止了資源濫用，但是另一方面也使國家權力以另一種形式重新嵌入到農村。在這種“規(guī)則下鄉(xiāng)”的要求下，村級治理變得越來越規(guī)范化、標準化、專門化、程序化，〔14〕而村干部行政化也越來越明顯，這使其與村民自治之間產生了一定的張力。中央提出的新農村建設以及鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，其實質是一種新的“國家整合”〔15〕，即依靠國家力量對農村社會進行重塑，意圖建立一種更加合理的國家與村莊的關系，構建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系。不論是從其目標、方式還是結果上來看，這次國家與村莊關系的調整與以往有了很大不同，“更尊重農村發(fā)展的內在邏輯和農民的民主權利，在平衡國家治理目標與農民利益上更具理性和策略性”〔16〕。隨著全面依法治國的實施以及“三治融合”治理體系的推廣，“法治下鄉(xiāng)”也成為了國家權力再嵌入的重要抓手，作為國家正式制度代表的法律制度開始探索與農村治理的內生元素尤其是各種非正式制度相契合的空間，抑或將其理解為“國家-農村”互動關系的調整。總之，國家權力與農村的互動與博弈在歷史進程中從各個層面體現(xiàn)出來，但是在當前社會條件下，無論是新農村建設還是鄉(xiāng)村振興，僅僅依靠農村自身是無法實現(xiàn)的，隨著農村社會治理結構不斷調整，鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興將越來越復雜，必須要靠國家權力進行整合推進，國家權力也以一種全新姿態(tài)再次嵌入農村，在農村治理及農村振興過程中充當價值引導者、制度供給者、利益調和者和服務提供者等角色。〔17〕

三、內需釋放：農村經濟社會的結構性變遷

（一）農村經濟結構日益多元化

土地作為農村最重要的生產資料，有關土地權屬關系的制度往往成為農村社會治理的基礎。新中國成立后，首先進行了土地改革，平均地權，開啟了農村社會主義改革的序幕。隨后，農村的土地制度經歷了從人民公社時期的集體所有制的單一實現(xiàn)形式，到家庭聯(lián)產承包責任制后集體所有、包產到戶，再向如今農村土地“三權分置”的多種實現(xiàn)形式不斷演變。農地“三權分置”將極大地釋放土地政策紅利，同時也對農村治理帶來巨大改變。隨著土地經營權入市流轉，農村將被納入市場，各類資本將通過規(guī)模化經營進入農村，而專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等各類市場主體的引入，也必然使農村治理基礎及主體范圍擴大，村治權力格局不斷開放，各類外來的農業(yè)經營主體成為農村治理中必不可少的要素。農村治理的邊界也日益開放，除了原先村莊內部人員及事務之外，“城鄉(xiāng)兩棲”〔18〕的村民及各類外來人員及相關事務也包括在內。無論對于國家還是農村，農地“三權分置”后帶來的治理條件的變化必然對村集體的治理能力提出了更高的要求。另外，農村經營方式從自然經濟向社會化生產演變、收入構成從單一經營收入向收入多元化演變、消費結構從傳統(tǒng)溫飽生存型向小康生活現(xiàn)代化演變、農村人口開始大規(guī)模雙向流動等等一系列經濟結構變遷都要求村莊治理能夠有效應對。這也為國家大力推動農村集體經濟發(fā)展和加強農村基層組織建設提供了契機。

（二）鄉(xiāng)村治理的社會基礎日益弱化

一是鄉(xiāng)村共同體日漸式微。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村基本上是一個“穩(wěn)固的鄉(xiāng)村共同體”，是一個“知根知底的熟人社會”，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，大量農村人口“洗腳上田”，流入城市，市場化又讓村民對經濟利益有了更高的追求，村民日益“原子化”“個體化”，鄉(xiāng)村共同體已不復以往功能。行政村的大規(guī)模調整使村民對村莊的認同感大大降低，農村社會關系愈加離散化。農民與國家、集體、個人的關系由簡單型結構轉化為交叉式復合結構，其參與村莊治理的意識也難免弱化。二是農村社會中農民分層也日益明顯。尤其是在民營經濟發(fā)達地區(qū)，農村社會分層現(xiàn)象更加明顯〔19〕，出現(xiàn)了農民的角色和身份多元化、地位和利益訴求差別化等現(xiàn)象。在村莊治理過程中，社會地位、權力資源占優(yōu)勢的群體往往是鄉(xiāng)村治理的“主動-積極”參與者，而其他群體往往是“被動-消極”參與者，其參與鄉(xiāng)村治理的主動性與有效性也各不相同。三是當前農村人口格局呈現(xiàn)出空心化與人口“倒掛”并存的局面。一方面很多村莊人口大量流出，“386199”現(xiàn)象越來越嚴重，集體經濟薄弱村尚未完全消除，甚至已經“消薄”的村莊還存在“復薄”的風險。但另一方面經濟發(fā)達地區(qū)吸引了大量流動人口涌入，尤其是在一些城郊村、中心村，出現(xiàn)了外來人口“倒掛”的現(xiàn)象，流動人口數(shù)量甚至超過了本村人口，外來流動人口的治理、與本村村民之間的融合等也成為農村基層治理必須要重視的難題。人口的流動使得農村治理主體和對象具有高度變動性，也就無法成為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的“有效主體和有效對象”。

（三）城鄉(xiāng)關系進入蜜月融合期

黨的十九大報告指出，要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”，至此，我國城鄉(xiāng)關系經歷了從城鄉(xiāng)二元對立到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌再到城鄉(xiāng)融合的發(fā)展階段。城鄉(xiāng)二元財稅體制和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度通過價格“剪刀差”從制度上保障了農業(yè)剩余向城市和工業(yè)轉移，擴大了城鄉(xiāng)公共資源差距;二元戶籍制度和就業(yè)制度限制了農村勞動力向城市和工業(yè)的流動。在這一背景下，農村治理主要以管理為主，對農民生活的各個方面都強力管控，城鎮(zhèn)居民與農村居民在福利保障和發(fā)展機會上存在巨大差距。家庭聯(lián)產承包責任制實施以后，農民生產積極性提高，相對縮小了城鄉(xiāng)差距。但是在實行經濟體制改革后，工業(yè)和城市發(fā)展迅猛，城鄉(xiāng)絕對差距不斷擴大。雖然戶籍制度改革，允許農民進城打工，但是農民仍然無法享受城市的各種公共服務和福利保障。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制必然包含著城鄉(xiāng)社會治理的一體化及二元體制的消失。在城鄉(xiāng)良性融合、農業(yè)生產力進一步提高的情況下，我國城鄉(xiāng)人口布局將發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)關系會更加適應農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)律。再加上城鄉(xiāng)公共服務的均等化、基礎設施的普及化等等舉措，將使“農民”這一角色性質發(fā)生根本變化，從傳統(tǒng)的“身份”轉變?yōu)楝F(xiàn)代的“職業(yè)”，城鄉(xiāng)之間的差距將越來越小。

（四）農村社會倫理存在結構性張力

中國從“鄉(xiāng)土中國”進入“城鄉(xiāng)中國”〔20〕，所帶來的不僅僅是經濟體制、社會結構、生產生活方式等器物性的變化，還伴隨著道德價值、倫理觀念等文化精神的沖擊，使農村社會倫理出現(xiàn)結構性張力，為農村治理帶來了許多新的變量與可能。一是鄉(xiāng)村道德精神的衰落與市場倫理的沖擊。中國傳統(tǒng)社會中，道德倫理是鄉(xiāng)村治理的精神核心，然而隨著現(xiàn)代化的推進，鄉(xiāng)村社會急速轉型，傳統(tǒng)的“道德倫理”遭受多元價值沖擊，鄉(xiāng)村社會中道德倫理式微、公共輿論弱化、公共精神缺失等問題普遍存在，農村治理的精神內核和價值理念面臨挑戰(zhàn)。〔21〕同時，市場經濟使村民逐利性價值取向更加強烈，傳統(tǒng)的共同體被異化。現(xiàn)實中契約意識與道德倫理時有沖突，農村治理共同體遭遇危機。二是傳統(tǒng)宗族的異化。宗族也是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理的關鍵載體，通過利用宗族結構及宗法意識，構建起了農村治理的框架，并利用宗族的能量，將國家權力與農村社會結合起來。宗族在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，直到今天也依然有其存在的合理性，但是現(xiàn)實中有一些宗族發(fā)生了異化，成為影響農村治理的負面因素。如宗族惡勢力仍然存在，宗族對基層社會秩序、基層民主、農村公共事務等方面會產生干擾影響。

四、技術賦能：現(xiàn)代信息技術的功能性輸入

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”催生農村社會新樣態(tài)

互聯(lián)網(wǎng)進入農村后引起了化學反應，農村社會抓住機遇，誕生了淘寶村、網(wǎng)紅村等新樣態(tài)。如淘寶村，到2019年6月份，全國已有4310個。這些淘寶村在增加農民收入、推進鄉(xiāng)村振興等方面凸顯出重要的經濟、社會價值。從淘寶村十年的發(fā)展經驗來看，淘寶村的形成主要受到互聯(lián)網(wǎng)技術嵌入的影響，這些技術嵌入使淘寶村的治理結構、治理理念均已發(fā)生巨大變化。由于產業(yè)及市場的嵌入，淘寶村內部生成了一種“熟人中的市場關系”〔22〕，市場理性嵌入村莊的社會結構和人際關系中，弱化了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理中的“人情和面子”等對交易秩序的影響和破壞，但是在具體交易行為中，村民往往會在利益導向與鄉(xiāng)村倫理之間尋找一種平衡。各淘寶村普遍建立了各種行業(yè)協(xié)會等市場自組織，這些自組織與基層治理互相“嵌入”，把發(fā)展經濟與實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理這兩種需求有效地結合起來。而市場主體也日益分化，身份逐漸多元化，產業(yè)上游與下游、本地淘寶店主與外地店主交織在一起，多元市場主體的參與為淘寶村治理搭建了復雜的治理“情境”。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”重塑了農村社會關系

互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性、即時性、互動性等顯著特征使人際交往虛擬化，農民的交往從線下轉移到了線上，借助微信群、朋友圈等技術工具進行各種正式或非正式的交流互動，這種圈群化的互動方式打破了地域限制，農村人際溝通交流與村莊公共事務的參與更多地依賴網(wǎng)絡來進行，不管是留守在村還是流動在外，村民都能夠即時獲取村內信息，發(fā)表意見，建立互動，也即“空心村”不空，互聯(lián)網(wǎng)將碎片化以及靜態(tài)的村民個體重新連接成情感及利益的共同體，在互聯(lián)網(wǎng)技術的支持下，空心化的村莊與原子化、個體化的村民依然能夠組織起來就相關事務發(fā)起集體行動。互聯(lián)網(wǎng)進入農村后，強化了個體公共責任意識及村莊的公共輿論監(jiān)督，也重塑了村莊的權力結構，打破了以往以村“兩委”為單一權威來源的舊結構，實現(xiàn)了權威來源的多樣化，而這一多樣化往往是基于其掌握互聯(lián)網(wǎng)資源的多少。有研究認為，“網(wǎng)農”（指上網(wǎng)的農民）正成為農村社會治理的重要參與者、監(jiān)督者和被服務者，將對我國農村有效治理和鄉(xiāng)村振興產生不可忽視的作用。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”煥發(fā)基層黨建新活力

黨的十九大報告明確提出，要以提升組織力為重點，突出政治功能，把基層黨組織建設成為堅強戰(zhàn)斗堡壘。而“互聯(lián)網(wǎng)+”的介入，使強化基層黨建，增強基層黨組織戰(zhàn)斗力有了新的抓手。基層黨建擁有了互聯(lián)網(wǎng)思維，煥發(fā)出了強大的生機與活力。各地針對自身實際，利用云計算、大數(shù)據(jù)、移動社交等技術，紛紛開發(fā)建設“基層黨建”信息平臺，整合信息資訊、學習教育、線上活動、交流服務、考核監(jiān)督等眾多功能，把組織建在網(wǎng)上、黨員連在線上，推動黨建工作線上線下相互融合促進，提高了基層黨建的智慧化水平。通過信息平臺，黨的組織活動以及黨員數(shù)據(jù)管理更加快捷方便，改變以往以翻閱臺賬、查看照片、記錄等機械方式，通過大數(shù)據(jù)的分析實現(xiàn)了對基層黨建的動態(tài)跟蹤服務和針對性管理服務。農村“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”的發(fā)展不僅有利于將傳統(tǒng)的封閉式的黨建模式轉變?yōu)殚_放式的黨建模式，還能夠解決農村黨組織的建設和推進問題，有助于基層黨組織工作的開展。

（四）“互聯(lián)網(wǎng)+”拓展公共服務新方式

農村社會治理的內涵已從管理轉變?yōu)榉眨嵘l(xiāng)村治理水平也是為了更好地服務群眾，而“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”也為服務廣大村民開辟了新路徑，拓展了新方式。“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”有助于推動城鄉(xiāng)公共服務一體化。隨著農村智能化基礎設施建設逐漸普及，眾多城鄉(xiāng)之間公共服務的時間及空間壁壘也被打破了，城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”逐漸彌合。如“最多跑一次”向基層延伸，通過充分利用大數(shù)據(jù)應用，讓農民足不出戶就能解決很多問題。農村電商的發(fā)展也為農村提供了一種復合型公共服務。如麗水遂昌縣的“趕街”項目構建的農村電商模式，通過建設網(wǎng)絡綜合服務平臺、區(qū)域運營中心、村級趕街網(wǎng)點，突破了信息和物流瓶頸，將電子商務延伸至農村，形成了貫通城鄉(xiāng)的全方位服務體系，實現(xiàn)農民的購物、售賣、繳費、出行、娛樂、資訊等“一站式”服務，促進了城鄉(xiāng)之間優(yōu)勢資源的對接和轉換，也可以實現(xiàn)更好服務基層群眾的目的。另外，“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”“互聯(lián)網(wǎng)+雪亮工程”等眾多互聯(lián)網(wǎng)服務的推廣，讓村民也能享受與城市同樣的“無差別服務”，真正享受到改革創(chuàng)新帶來的實惠。

（五）“互聯(lián)網(wǎng)+”完善農村治理新機制

一是“互聯(lián)網(wǎng)+”推動了農村治理理念的智能化。“互聯(lián)網(wǎng)+”讓基層政府及村干部都認識到農村治理的智能化是大勢所趨，是提高群眾幸福感、獲得感和滿意感以及破解農村社會治理難題的現(xiàn)實需要，其積極效果會使廣大基層干部主動或被動地接受、提高互聯(lián)網(wǎng)思維。二是“互聯(lián)網(wǎng)+”推動了農村治理手段的多元化。“智慧農村”、智能化政務“云端辦公”、“網(wǎng)絡自治”、基層選舉監(jiān)督等都得到了廣泛應用。微信群、QQ群、朋友圈、微博、公眾號、網(wǎng)站、網(wǎng)絡論壇、移動客戶端、直播平臺等都代表著不同農村治理形態(tài)的產生。三是“互聯(lián)網(wǎng)+”推動了農村治理資源的豐富化。通過互聯(lián)網(wǎng)，各種治理資源都可以被引入農村，如教育資源、醫(yī)療資源、法律資源、信息、資金、技術、人才、物資等等。四是“互聯(lián)網(wǎng)+”推動了農村治理架構的扁平化。“互聯(lián)網(wǎng)+”農村治理突破了傳統(tǒng)的科層結構，權威來源、參與主體的多樣化使農村治理越來越傾向于協(xié)同性治理，架構更加扁平化。

五、“條件-形式”視角下農村基層治理的地方探索

（一）農村基層治理創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)

在上述條件的綜合影響下，各地以善治的理念積極推進農村基層治理的發(fā)展，致力于尋找“社會利益的最大公約數(shù)”，實現(xiàn)“公共利益的最大化”，通過化解矛盾沖突、協(xié)調各方利益、穩(wěn)定社會秩序、維護社會和諧，并形成了兼顧民主與治理的基層鄉(xiāng)村治理制度與實踐形態(tài)。進入新時代后，我國社會主要矛盾轉變?yōu)椤叭嗣袢罕妼γ篮蒙畹男枨笸l(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾”，這些也對農村基層治理提出了更高的要求，由此也更加激發(fā)了各地探索農村基層治理創(chuàng)新的積極性。綜合來看，各地主要從加強基層黨建、完善治理體制、健全治理體系、創(chuàng)新治理方式、提升治理能力等方面開展創(chuàng)新實踐。這些創(chuàng)新既有市、縣層面開展的，也有村、鎮(zhèn)層面的，能有效解決農村治理面臨的一些難點、痛點、堵點問題。如針對基層矛盾調解的“楓橋經驗”，針對基層民主協(xié)商的“民主懇談”“村民說事”，針對村民行為規(guī)范的“村規(guī)民約”，針對村莊公權力約束的“村務監(jiān)督委員會”“小微權力清單”三十六條等等。

（二）農村基層治理格局日益完善

一是村級自治結構不斷完善。在農村治理創(chuàng)新實踐的基礎上，各種治理元素不斷被發(fā)掘出來，并充分參與到農村治理過程中。目前很多地方都在探索建立以黨的基層組織為核心，以村民自治為基礎，村民議事會和鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會為兩翼，村務監(jiān)督委員會為輔助，集體經濟組織和農民合作組織為紐帶，各種社會服務組織為補充的立體化農村治理結構。二是農村治理體系初步成型。自治、法治、德治“三治融合”治理體系如今已上升為國家的頂層設計，并寫入了黨的十九大報告。村規(guī)民約、農村文化大禮堂、鄉(xiāng)賢等要素成為道德文化引領鄉(xiāng)村振興、基層治理創(chuàng)新的重要載體，農村法治建設不斷推進，農村公共法律服務體系逐漸完善。三是網(wǎng)格化治理提供有效輔助。“網(wǎng)格化治理”經過多年實踐，形式越來越豐富、效果越來越明顯。如臺州市路橋區(qū)探索出“全科網(wǎng)格”，通過利益驅動型的群眾參與方式，或者以半職業(yè)化的群眾動員方式，組織調動一支相對可靠的社會群眾力量，打造基層社會治理模式。四是社會組織參與農村治理。近年來，各地加快老年協(xié)會、農民經濟合作組織、鄉(xiāng)賢參事會等農村社區(qū)社會組織發(fā)展，同時積極引入專業(yè)社會工作組織、志愿者組織等引導其有序參與鄉(xiāng)村治理體系建設。

（三）農村基層治理功能逐漸拓展

從各地探索過程來看，新時代農村基層治理突破了傳統(tǒng)的農村治理范疇，以一種“大治理”的視角，將治理放在整個鄉(xiāng)村振興的大背景中考量，擴展了農村治理的功能內涵。一是強化了農村治理的政治功能。黨中央一貫強調以基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的關鍵作用，如武義“后陳經驗”、選派第一書記工作機制、“黨建+”等等，努力從制度、人才等方面強化基層黨組織建設，通過加強黨的思想建設和政治建設，提高基層黨組織戰(zhàn)斗力。這些在基層實踐檢驗中作用顯著，契合了黨建引領農村基層治理的發(fā)展趨勢和新的規(guī)律。二是強化了農村治理的經濟功能。完善農村治理機制與發(fā)展農村集體經濟相輔相成，農村治理需要發(fā)展集體經濟，村莊集體經濟不僅能支持村莊的治理，良好的村莊治理也是集體經濟存在的前提。基于此，各地也制定和發(fā)布了關于進一步發(fā)展壯大村級集體經濟的意見或通知，并開展了消除集體經濟薄弱村攻堅行動。三是強化了農村治理的生態(tài)功能。各地在習近平生態(tài)文明思想和“兩山”理論指引下，狠抓生態(tài)治理，如浙江開展了“三改一拆”“五水共治”“千村示范”“萬村整治”等工程，將治理因子融入到鄉(xiāng)村生態(tài)建設中，極大改善了生態(tài)環(huán)境面貌。四是強化了農村治理的文化功能。各地通過深入挖掘傳統(tǒng)文化中有益的治理元素，也有效地推動了鄉(xiāng)村文化建設和文明鄉(xiāng)風培育，通過鄉(xiāng)規(guī)民約的行為規(guī)制、新鄉(xiāng)賢的嘉言懿行、農村文化大禮堂的文化活動等措施，將傳統(tǒng)文化中的治理元素與當下農村治理有機結合，發(fā)揮了巨大功效。

六、新時代農村基層治理的發(fā)展趨勢

（一）從管理民主轉向治理有效

實行村民自治以來，農村基層治理的重心在于以民主為取向的制度建設，建構了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內容的村民自治形態(tài)，推動了農村基層民主的迅速發(fā)展。但是在農村治理的社會基礎整體弱化的情況下，村民自治制度并沒有充分發(fā)揮出人們期待中的作用。2014年中央一號文件強調要“探索不同情況下的村民自治有效實現(xiàn)形式”，農村基層治理的有效性問題開始成為關注焦點。“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略二十字方針中明確提出“治理有效”，也意味著中央對于農村基層治理規(guī)律和特征的準確把握。“有效治理”首重有效，而不拘泥于形式，所以其更加強調因地制宜、與時俱進，未來的農村基層治理必然會以一種更加開放包容的態(tài)度接納各種行之有效的治理元素，農村基層治理的體制機制必然更加靈活多樣，從而實現(xiàn)治理之本質與有效之形式的良性結合，有力地推進農村基層治理的現(xiàn)代化。

（二）從管理型農村治理轉向服務型農村治理

長期以來，農村基層治理主要被定位于社會管理。雖然村民自治提出了“自我管理、自我教育、自我服務”的要求，但是實踐中往往更重管理而輕服務，限制了村民自治功能的全面發(fā)揮。當然，這種傾向受其時代條件所限制，具有歷史局限性。進入新時代后，農村經濟社會發(fā)展和農民群眾日益增長的美好生活需要對農村基層治理提出了新要求、新挑戰(zhàn)，不僅要求滿足村民的民主需要，而且提出了多元化的美好生活服務需要和日益增長的社會安全需要，從管理到服務成為農村治理結構變革的重要取向。在新治理理念引領下，農村基層治理要在進一步創(chuàng)新和完善民主決策管理體制機制的同時，加強農村公共服務和農民群眾的自我服務、自我教育，推動服務型基層組織建設。同時要跳出“國家—農村”的二元關系范式，統(tǒng)籌利用村莊內外資源、積極引導社會力量參與村莊治理和服務，不斷完善村莊服務和治理機制。

（三）從二元分治轉向融合共治

一是要從“鄉(xiāng)”“村”分治轉向“鄉(xiāng)”“村”共治。在“鄉(xiāng)政村治”格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會等自治組織雖然同處于一個農村基層治理場域，但其實是一種“鄉(xiāng)政”與“村治”并存的獨特“分治”格局，〔23〕在鄉(xiāng)、村二元權力的有效銜接、利益的平衡等方面存在諸多難題。中央出臺的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，對城鄉(xiāng)社區(qū)治理做出了新的統(tǒng)一的制度安排，提出了“到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”的目標，建構了基層政府、基層黨組織、基層群眾自治組織、社會力量四個治理主體互聯(lián)互動的共治機制，強調黨統(tǒng)一領導下的多元主體共同治理。二是要從城鄉(xiāng)分治轉為城鄉(xiāng)融合共治。隨著經濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)社會治理的二元機制將失去存在的基礎而走向城鄉(xiāng)社會治理一體化，即城鎮(zhèn)、城郊、鄉(xiāng)村這三類主體在創(chuàng)新、協(xié)調、共享理念和公平治理原則指導下，在保持自身特性的基礎上，實現(xiàn)基本治理層面一體化，徹底消除傳統(tǒng)基層治理中存在的城鄉(xiāng)對立和區(qū)域分割，走向整體性治理。

（四）從傳統(tǒng)技術治理轉向智慧化治理

科學技術是嵌入治理的重要變量，農村基層治理也不例外。在一定意義上講，現(xiàn)行的農村基層治理基于工業(yè)革命的技術條件和社會結構，形成了以一系列科層化組織為載體的傳統(tǒng)管理模式。這一治理模式在特定的技術條件和社會基礎上呈現(xiàn)出合理性和獨特優(yōu)勢，曾取得明顯治理績效。但是，伴隨新科技革命，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等不僅給經濟社會發(fā)展和居民生活創(chuàng)造了無限的可能，也為農村基層治理創(chuàng)造了全新的技術環(huán)境，農村基層治理將與新科技深度融合，并逐漸推動農村基層治理由傳統(tǒng)治理轉向線上線下結合的智慧化治理。新科技成果不僅成為農村基層治理的重要工具和手段，而且更為重要的是新科技將推動農村社會形態(tài)的根本性變化，進而實現(xiàn)農村基層治理形態(tài)的創(chuàng)新，形成真正意義上的“互聯(lián)網(wǎng)+農村基層治理”。

（五）從粗放型管理轉向精細化治理

對農村基層治理來說，精細化治理也將是未來的發(fā)展趨向。農村基層治理模式的變遷主要受農村社會主要矛盾的影響，農業(yè)稅時期，國家對農村生活投入有限，要完成收稅、計劃生育等任務，就主要依靠民間權威及地方性知識來解決，形式較為粗放。后稅費時代，尤其是進入新時代后，農村社會主要矛盾亦轉變?yōu)闈M足農民群眾日益增長的對美好生活的需求，國家開始加大對農村投入，社會治理重心下沉，資源、服務、法治等紛紛下鄉(xiāng)，對治理主體、治理規(guī)則、治理內容、治理效果都有了更加明確的要求。而且農村社會日益分化、農民利益訴求日益多元化，要想實現(xiàn)農村的有效善治，必然要運用更加規(guī)范化、精細化的方法和手段。

七、小結

梳理總結農村基層治理體制的變遷能夠從歷史角度為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供經驗和啟示。而“條件-形式”視角能夠讓我們對農村基層治理體制的變遷形成總體性解釋，也能夠挖掘出農村基層治理體制變遷的內在邏輯。從前文分析可以看出，國家農村政策的時代性調整是對農村基層治理的制度規(guī)制，以國家權力形塑著農村基層治理的基本形態(tài);農村經濟社會的結構性變遷是對農村基層治理的內需釋放，一方面將農村內在的發(fā)展需求及對治理體制變遷的沖動釋放出來，另一方面也體現(xiàn)出農村為迎合國家政策、工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化等發(fā)展趨勢而做出的自我調整與積極適應;現(xiàn)代信息技術的功能性輸入是對農村基層治理的技術賦能，通過賦予農村強大的內生發(fā)展能力，激發(fā)農村治理的資源要素及發(fā)展?jié)摿Γ瑥亩r村有效治理的實現(xiàn)。

在這三重條件的共同作用下，農村基層治理越來越呈現(xiàn)出整體性、復雜性及有效性特征。農村基層整體性治理并非一元化治理，而是通過多元化基礎上的整合與協(xié)調，實現(xiàn)政府主導、農民主體及技術輔助的良性統(tǒng)一，實現(xiàn)農村基層治理工具理性與價值理性的平衡。農村基層復雜性治理是對當前農村社會復雜性的關照，農村社會越來越復雜多元，也需要從治理主體制度、治理結構體制和治理功能機制上加以調整，以適應農村社會形勢。農村基層有效化治理也是鄉(xiāng)村振興的基本要求，新時代中國農村治理將根據(jù)社會主要矛盾的變化和農民群眾的美好生活需求，在農村治理效果、效率、效應等方面取得積極成果。〔24〕但是我們也要認識到，農村基層治理體制的變遷并不是一個靜態(tài)過程，而是時刻處于變動之中，現(xiàn)有分析框架中提出的這三項核心條件也并非固定不變，我們始終要以發(fā)展的眼光審視農村基層治理體制變遷的條件及形式。

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